X XI KONSTYTUCYJNE PODSTAWY SYSTEMU ŹRÓDEŁ PRAWA oraz zasada pliralizmu, Studia

X. KONSTYTUCYJNE PODSTAWY SYSTEMU ŹRÓDEŁ PRAWA

1. Uwagi ogólne

Konstytucja Rzeczypospolitej zawiera wiele rozwiązań oryginalnych, po raz pierwszy spotykanych w treści polskiej ustawy zasadniczej. Występują w niej części i rozdziały, które w istotny sposób wzbogacają treść regulacji konstytucyjnych. Uwagi te dotyczą także i kwestii, które dotychczas były tyl­ko fragmentarycznie traktowane, a Konstytucja 1997 r. ujęła je kompleksowo i w odrębnym rozdziale. Tak stało się m.in. z problematyką źródeł prawa.

Źródła prawa w Polsce W dotychczasowych konstytucjach obowiązujących w Polsce spotykane były regulacje odnoszące się do aktów prawnych stanowionych przez różne organy państwowe. Jednakże regulacje te były wprowadzane jakby ubocznie, przy okazji, gdy ustrojodawca, określając system organów państwowych, oma­wiając poszczególne jego ogniwa, wymieniał także akty prawne stanowione przez te organy. Słabą stroną tych regulacji było jednak to, że z odpowiednich przepisów nie wynikał pełny obraz systemu źródeł prawa ujęty w sposób klarowny, wyczerpujący i zamknięty.

Rozwiązania takie były stosowane zarówno w Konstytucji z 1921 r., w Konstytucji z 1935 r., jak też w Konstytucji z 1952 r. Z przepisów tych ustaw zasadniczych można się było wprawdzie dowiedzieć, jakie istnieją rodzaje źródeł prawa, ale nie stanowiły one pełnego zestawu, hierarchicznie zbudowanego i regulującego te kwestie w sposób pełny. Stan taki rodził wiele wątpliwości, był płaszczyzną prowadzonych sporów i dyskusji1.

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego zdobyła się na rzecz zupełnie nową, stworzyła mianowicie pełny system źródeł prawa określony w odrębnym rozdziale, z którego wynika zestaw i hierarchiczne usytuowanie aktów prawnych składających się na system źródeł prawa2. Po raz pierwszy zatem w Polsce otrzymujemy rozbudowany zespół artykułów odnoszących się do źródeł prawa, ich zakresu, jak też hierarchicznej struktury3. Rozwiązanie takie niektórzy określają mianem przełomu w zakresie zasad tworzenia prawa. Konstytucja, czyniąc to, przyjęła koncepcję systemu źródeł opartego na pozyty­wistycznym rozumieniu prawa. Zatem jako najbardziej charakterystyczną cechę nowej regulacji uznać należy: „ujęcie źródeł prawa w jednym miejscu, w postaci specjalnego rozdziału usytuowanego w swoistej części ogólnej, określającej cele i granice (rozdziały I i II) oraz dominujące formy (rozdział III) działania aparatu państwowego. Podkreśla to nie tylko znaczenie, ale i autonomiczny charakter tej problematyki"4. Znaczenie tego faktu nie wymaga specjalnego podkreślenia, gdyż jest to rzecz niezbędna w warunkach demokratycznego państwa prawnego i zarazem dobrze służąca jego urzeczywistnianiu.

Powstał w ten sposób „zamknięty" system źródeł prawa, który cechuje się tym, że:

a) wymienia w sposób wyczerpujący w treści Konstytucji formy, w jakich mogą być tworzone normy prawne,

b) wskazuje jednoznacznie podmioty wyposażone w kompetencje do wy­dawania określonego rodzaju aktu prawnego,

c) określa zakres spraw, jakie poszczególne rodzaje aktów prawnych mogą normować,

d) ustala stosunki zachodzące między tymi aktami normatywnymi, czyli ich hierarchię5.

Problematyka źródeł prawa ujęta została w rozdziale III, a więc zajęła w systematyce Konstytucji wysokie miejsce, co zarazem podkreśla wagę, jaką do tych regulacji prawnych przywiązywali twórcy ustawy zasadniczej. Wcześ­niej określone zostały tylko zasady ustroju (rozdział I) oraz wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (rozdział II). Rozdział III składa się z ośmiu artykułów i ma w zasadzie wyczerpujący charakter, chociaż poza jego ramami pozostało jedno źródło prawa, przewidziane do stosowania w wyjątkowych sytuacjach. Chodzi tu o określony w rozdziale XI akt prawny w postaci rozpo­rządzenia z mocą ustawy, możliwy do wydawania w określonych warunkach stanu wojennego (art. 234).

Konstytucja wysuwa problematykę źródeł prawa na czoło regulacji; wy­przedzają one tym samym unormowania odnoszące się do systemu organów państwowych. Ujęcie tej problematyki w odrębnym rozdziale, traktującym w sposób kompleksowy o źródłach prawa, nie tylko odpowiada w pełni po­trzebom wynikającym z istoty demokratycznego państwa prawnego, ale po­siada także istotne znaczenie dla podkreślenia wagi tych regulacji prawnych, ukazuje hierarchię aktów normatywnych, podkreśla reguły nimi rządzące, a także stawiane im wymogi.

Dotychczasowy stan rzeczy w omawianej dziedzinie ulega w istotnym stopniu zmianom w wyniku wejścia Polski do Unii Europejskiej. Tym samym Polska przyjmuje stan prawny unijny, co nie tylko czyni to prawo obowią­zującym w naszym kraju, stosowanym bezpośrednio (o czym stanowi art. 9 Konstytucji RP), ale także modyfikuje system źródeł prawa, uzupełniając go o nowe formy aktów prawnych obowiązujących w Unii Europejskiej. Sprawa ta będzie wymagała nowych unormowań konstytucyjnych, co jednak wymaga nowelizacji obowiązującej ustawy zasadniczej.

Źródła prawa zostały potraktowane w Konstytucji w sposób wyczerpu­jący6, w powiązaniu z ukształtowanym systemem organów państwowych, co pozwoliło powiązać w całość wszystkie ich rodzaje. Konstytucja rozróżnia dwa rodzaje źródeł prawa. Pierwszy to źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87), drugi zaś obejmuje akty prawne o charakterze wewnętrznym (art. 93).

Źródła powszechnie obowiązującego prawa wiążą i zobowiązują wszystkie podmioty, zarówno organy państwowe, funkcjonariuszy aparatu państwowego, jak i obywateli oraz podmioty znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej Polskiej. Katalog tych aktów prawnych obejmuje tak źródła prawa obowiązu­jące na całym obszarze państwa (akty prawne o ogólnokrajowym zasięgu), jak i na obszarze działania tylko tego organu, który je ustanowił (akty prawa miejscowego).

Grupa aktów prawnych obowiązujących na całym obszarze państwa obejmuje w świetle art. 87 ust. 1: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Jest rzeczą charakterystyczną, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są nie tylko akty prawne parlamentu (konstytucja i ustawy), ale także umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu, a więc na których obowiązywanie parlament ma wpływ decydujący. Z aktów prawnych wydawanych przez organy władzy wykonaw­czej w grupie tej znalazły się tylko rozporządzenia, także dlatego, że pozostają w ścisłym związku z ustawami. Są bowiem wydawane na podstawie ustaw, na podstawie zawartego w nich upoważnienia, i w celu ich wykonania.

Katalog z art. 87 uzupełniają inne przepisy, zawarte poza rozdziałem III, a mianowicie art. 235 przewidujący ustawy konstytucyjne oraz art. 234 przyznający prezydentowi w szczególnych sytuacjach prawo wydawania, na wniosek Rady Ministrów, rozporządzeń z mocą ustawy.

Akty prawne o charakterze wewnętrznym W katalogu tym uderza pominięcie uchwał Rady Ministrów, a także za­rządzeń ministrów, co jednak nie jest rzeczą przypadku. Konstytucja traktuje te akty jako akty o charakterze wewnętrznym, a więc obowiązujące nie w sposób powszechny, lecz tylko w odniesieniu do jednostek organizacyjnych podległych organowi, który wydał taki akt prawny. Nie mogą one przy tym stanowić podstawy decyzji wobec obywateli i osób prawnych. Podlegają one natomiast kontroli co do ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, same zaś nie posiadają cechy powszechności obowiązywania.

W sposób znacznie mniej rozwinięty potraktowała Konstytucja źródła prawa obejmujące akty prawa miejscowego. W świetle art. 94 mogą one być wydawane przez organy samorządu terytorialnego oraz przez terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjne postanowienia w tym zakresie mają zatem wyłącz­nie charakter ramowy, co wynika ze świadomych założeń autorów ustawy zasadniczej, którym nie udało się w toku prac konstytucyjnych uzgodnić spraw związanych ze strukturą samorządu terytorialnego. Konstytucja zo­bowiązała zatem parlament do określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego.

Analizując przepisy Konstytucji odnoszące się do zagadnień ogólnych z zakresu źródeł prawa, podkreślić należy, że ustawa zasadnicza wprowadziła zasadę jawności i powszechności dostępu do prawa. Artykuł 88 wprowadza wymóg ogłaszania aktów prawnych, traktując go jako niezbędny warunek ich wejścia w życie. Tak więc akt prawny, który nie został ogłoszony w trybie określonym w ustawie, nie może być znany społeczeństwu, nie może zatem obowiązywać. Warunek ten dotyczy nie tylko Konstytucji, ustaw i rozporzą­dzeń, który to wymóg był powszechnie już dotychczas stosowany, ale także i umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie. Przyjęta także została generalna reguła, że zasady i tryb ogłaszania powszechnie obowiązujących aktów normatywnych może określać tylko ustawa.

Zupełnie nowym w polskich warunkach jest przepis art. 90 Konstytu­cji, przewidujący możliwość przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu określonych kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Jest to konsekwencja podejmowanych działań prowadzących do zintegrowania Polski ze strukturami europejski­mi. Przekazania tych kompetencji można dokonać tylko ustawą uchwaloną w szczególnym trybie. Przewiduje on wymóg osiągnięcia w Sejmie większości 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a także podobną większość w Senacie (jest to w odniesieniu do Senatu wymóg wyż­szy niż przy dokonywaniu zmiany Konstytucji). Przewidziano też możliwość uzależnienia zgody na przekazanie omawianych kompetencji od przeprowa­dzenia referendum ogólnokrajowego, które może zarządzić Sejm, podejmując odpowiednią uchwałę bezwzględną większością głosów.

Kwestie te reguluje aktualnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Określa ona zasady i tryb ogłaszania tych aktów w Dzienniku Ustaw RP, w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski", a także w dziennikach urzędowych wydawanych przez mi­nistrów resortowych, jak również w wojewódzkich dziennikach urzędowych. W Dzienniku Ustaw ogłaszane są źródła powszechnie obowiązującego prawa (ustawy konstytucyjne, ustawy zwykłe, ratyfikowane umowy międzynarodowe i inne akty), a w Monitorze Polskim źródła prawa wewnętrznego (uchwały Sejmu, Senatu, Rady Ministrów, zarządzenia prezydenta, premiera, ministrów, postanowienia Prezydenta RP). W wojewódzkich dziennikach urzędowych ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez terenowe organy ad­ministracji rządowej oraz akty organów samorządu terytorialnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że konstytucyjne regulacje zinsty­tucjonalizowanego procesu stanowienia prawa obejmują wskazanie materii podziału kompetencji prawotwórczych, formy aktów normatywnych, trybu ich podejmowania, a także ich promulgacji i publikacji7. Aby scharakteryzować rangę i rolę poszczególnych rodzajów źródeł powszechnie obowiązującego prawa, należy dokonać kolejnego ich omówienia.

2. Konstytucja

Nadrzędną pozycję w systemie źródeł prawa zajmuje Konstytucja, którą art. 8 określa jako „najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej". Dodatkowo ust. 2 tegoż artykułu wprowadził po raz pierwszy w Polsce zasadę jej bezpo­średniego stosowania, co oznacza, iż także jednostka może się powoływać wprost na normy ustawy zasadniczej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji umożliwia też przepis przyjmujący zasadę podległości sędziego nie tylko ustawom, jak dotychczas, ale i Konstytucji.

Analizując treść art. 8, nie można nie podkreślić usztywnienia charak­teru Konstytucji, co wynika wprost z rozdziału XII regulującego tryb zmiany ustawy zasadniczej. Przepisy usztywniające tryb zmian dostrzegalne są na różnych etapach tego procesu, poczynając od inicjatywy ustawodawczej w tym względzie. W sprawie zmiany Konstytucji z inicjatywą może wystąpić co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów (tj. 92), Senat, prezydent. Prawem tym natomiast nie dysponują nie tylko Rada Ministrów, ale i grupa co naj­mniej 100 tys. obywateli posiadających prawo wyborcze do Sejmu. Zmiana Konstytucji następuje zaś w drodze ustawy, którą w jednakowym brzmieniu muszą przyjąć Sejm i Senat. W tym zakresie musi wystąpić pełna i harmonijna współpraca obydwu izb. Konstytucja stawia tamę dokonywaniu pochopnych zmian, dyktowanych często doraźnymi interesami politycznymi. Przeszkody te to: wydłużone terminy podejmowania kolejnych etapów prac nad ustawą zmieniającą Konstytucję, wymóg większości kwalifikowanej, a także możliwość przeprowadzenia referendum zatwierdzającego zmiany.

Zapewnieniu stabilności Konstytucji służyć mają także inne jej przepisy, które wykluczają możliwość wprowadzenia zmian w czasie obowiązywania stanów nadzwyczajnych.

W literaturze podkreśla się, że w państwie prawa Konstytucja otrzymuje nowy wymiar, że zwiększony zostaje jej zakres zadań związany z kształtowa­niem nowej koncepcji państwa opartej na zasadzie subsydiarności i z procesem deetatyzacji. W ten sposób obok tradycyjnie wykonywanej funkcji stabilizu­jącej i dynamizującej pojawiają się nowe funkcje ustawy zasadniczej. Są one związane z określeniem niezbywalnego zakresu suwerenności państwowej, ustalaniem zadań i kompetencji wykonywanych centralnie, a także sfer i form decentralizacji oraz deetatyzacji, wyznaczaniem sfer działania aparatu pań­stwowego, sterowanych politycznie (Sejm, Senat, Rada Ministrów), jak też sfer, w których dominuje zasada apolityczności struktur państwowych (sądy i trybunały, siły zbrojne, administracja zawodowa)8.

3. Ustawa konstytucyjna

Wprawdzie art. 87 nie wymienia wprost wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa ustawy konstytucyjnej, stanowiąc ogólnie o ustawach, jednak z art. 235 określającego tryb zmiany Konstytucji taki rodzaj aktów prawnych wyraźnie wynika, co może się wiązać nie tylko z potrzebą zmian dokonywanych w treści ustawy zasadniczej, ale także jej uzupełnianiem. W ta­kiej też formie przeprowadzano dotychczas zmiany konstytucyjne i wszystko wskazuje na to, że forma ta nie traci nic ze swej aktualności i przydatności.

Przyczyny zmian konstytucji Potrzeba wprowadzania zmian w treści ustawy zasadniczej jest oczywista, mogą ją powodować różne przyczyny natury prawno-ustrojowej, a szczególnie mogą one wynikać z procesów integracyjnych, jakie łączyć się będą z wstę­powaniem Polski do struktur europejskich. Proces ten będzie niewątpliwie wymagać uzupełniania lub zmieniania norm konstytucyjnych.

Konstytucja taką ewentualność zakłada, przewidując możliwość wpro­wadzania wspomnianych zmian lub uzupełnień w drodze uchwalania ustaw konstytucyjnych. Regulacje takie zawiera art. 235, bowiem ustawy konstytu­cyjne, o ile zajdzie taka potrzeba, będą uchwalane w trybie przewidzianym dla zmiany Konstytucji. Uregulowania te nie stanowią wszak o uchylaniu tej Konstytucji w całości, lecz zakładają potrzebę przeprowadzania nowelizacji jej przepisów, która może być dokonywana wyłącznie w trybie przyjęcia ustawy konstytucyjnej.

4. Ustawy

Prymat ustawy O ile Konstytucja i ustawy konstytucyjne mają fundamentalne znaczenie dla określenia ustroju państwa oraz zasad systemu prawnego i tym samym zajmują w systemie źródeł prawa szczególną pozycję, o tyle ustawy wytyczają w sposób zasadniczy treść innych aktów prawnych. Konstytucja przyjmuje prymat ustaw, gdyż wyznaczają one niejako treść innych aktów normatywnych, wskazując kierunki pożądanych uregulowań oraz podmioty uprawnione do ich wydawania. Służą temu zawarte w ustawie delegacje. Ustawa jest zatem aktem prawnym o najwyższej, po Konstytucji, mocy prawnej. Jest ona aktem normatywnym ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uchwalanym przez parlament w szczególnym trybie. Ustawa nie dotyczy więc konkretnych osób czy indywidualnych przypadków, czyli spraw o charakterze jednostkowym, lecz wskazuje pewne ogólne wzorce zachowań.

Konstytucja umacnia prymat ustawy w sposób wyraźny. Czyni to po pierwsze - przyjmując zasadę, że sfera praw, wolności i obowiązków obywa­telskich może być regulowana tylko w drodze ustaw, podobnie jak sprawy z zakresu organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów państwa. Po drugie - wprowadzając rozbudowany katalog spraw, dla uregulowania których wymagana jest ustawa. Obejmuje on ponad 100 artykułów przewidu­jących konieczność uregulowania spraw właśnie w formie ustawy. Po trzecie - rezygnując z utrzymywania aktów prawnych z mocą ustawy wydawanych przez organ władzy wykonawczej (będzie jeszcze o tym mowa w toku dalszych rozważań). W ten sposób działalność ustawodawcza parlamentu nie może być ograniczana w żadnym stopniu przez organy władzy wykonawczej. Jeśli zatem Konstytucja przewiduje w określonych przypadkach wydanie ustawy, oznacza to bezwzględny nakaz regulowania danej dziedziny życia aktem prawnym w postaci ustawy, a więc aktem prawnym pochodzącym od parlamentu.

Tym samym tylko parlament, a nie konkurencyjnie rząd czy prezydent, może ustanawiać delegację ustawodawczą, czyli upoważnienie organu władzy wykonawczej do wydawania aktów prawnych wykonawczych w stosunku do ustaw. Istnienie takiego upoważnienia jest niezbędnym warunkiem wydania wykonawczego aktu prawnego (rozporządzenia).

Szczególna rola ustawy wyraża się w tym, że akt ten powinien stanowić podstawę wszystkich stosunków prawnych w państwie9. Rola ta wynika również z miejsca ustawy w systemie źródeł prawa, podkreśla ją także szcze­gólny tryb przewidziany dla jej uchwalania, wyraźnie odmienny od trybu przyjmowania przez Sejm i Senat uchwał normatywnych. Z przesłanek tych wynika nadrzędność ustawy w systemie źródeł prawa i jej stosunek do po­zostałych źródeł prawa stanowionych przez organy państwowe, jak również umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga uprzedniej zgody parlamentu. 1

Ustawy a umowy międzynarodowe Konstytucja, inaczej niż to było dotychczas, określa wzajemny stosunek ustawy i ratyfikowanej przez prezydenta, za zgodą parlamentu, umowy międzynarodowej, o czym będzie jeszcze mowa w toku dalszych rozważań. Jednakże już teraz należy podkreślić, że utrzymany został wymóg formy ustawy dla wyrażania zgody na ratyfikację przez głowę państwa umowy międzynarodowej (art. 89).

Odnotować należy pewne zmiany w zakresie procesu ustawodawczego w porównaniu z dotychczasowym stanem rzeczy. Poszerzeniu uległo grono podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej. Na mocy art. 118 prawo to, obok posłów, przysługuje także Senatowi, prezydentowi, Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100 tys. obywateli posiadających prawo wyborcze do Sejmu. Obywatele nabyli już częściowo to prawo na mocy znowelizowanej w 1994 r. ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; dotyczyło ono jednak wyłącznie prawa zgłoszenia projektu konstytucji. Konstytucja utrwala to rozwiązanie, chociaż nie należy sądzić, by w praktyce obywatele mieli sięgać często do tej formy inicjowania procesu legislacyjnego. Będzie ono z pewnością rzadkim zjawiskiem, stosowanym w przypadkach, gdy sprawa uchwalenia nowej ustawy wyraźnie aktywizuje szerokie kręgi społeczeństwa.

Ustawa jest aktem prawnym uchwalanym przez Sejm, przy udziale Senatu, zaś prezydent może wobec uchwalonej już ustawy zastosować prawo weta zawieszającego, o którego losie decyduje wyłącznie Sejm, mogący je odrzucić. Trybunał Konstytucyjny ma prawo badać ustawę z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją.

W sumie Konstytucja utrwala pozycję ustawy w systemie źródeł prawa, traktując ją jako zasadniczy sposób stanowienia prawa w państwie, a także jako instrument określający pozycję jednostki oraz strukturę aparatu pań­stwowego.

Uchwały Sejmu i Senatu Konstytucja uznaje zarazem prawo Sejmu i Senatu do formowania swej woli prawnej, także w formie uchwał. Są one podejmowane zwykłą więk­szością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (lub senatorów). W formie tej nadal przewidziana jest możliwość wydawa­nia regulaminów izb parlamentu, określających ich organizację i tryb pracy. Nie są to jednak akty prawne, które Konstytucja uznaje jako przeznaczone do tworzenia porządku prawnego Rzeczypospolitej.

5. Problem dekretowania

Pozaparlamentarne akty prawne o mocy ustawy Konstytucja odstąpiła od stosowanego w przeszłości rozwiązania przewi­dującego prawo Rady Ministrów (w okresie Konstytucji PRL - Rady Państwa) do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy na podstawie ustawowego upo­ważnienia udzielanego rządowi przez parlament. Zresztą w okresie obowiązy- wania Małej Konstytucji z 1992 r. (która taką możliwość przewidywała) Rada Ministrów ani razu z prawa tego nie skorzystała. Główny powód takiego stanu rzeczy, jak się wydaje, to fakt, że parlament działa w trybie permanencji, że istnieje zatem stała i nieprzerwana możliwość prowadzenia przezeń działałnośd ustawodawczej, że Rada Ministrów może występować o uznanie wniesionego projektu ustawy jako pilny, co powoduje przyspieszenie procesu legislacyjne­go. Brak zatem podstaw merytorycznych do wprowadzania aktów prawnych o mocy ustawy wydawanych przez organy władzy wykonawczej.

Wniesione do Komisji Konstytucyjnej projekty ustawy zasadniczej prze­widywały możliwość wydawania aktów prawnych z mocą ustawy i prawo to przyznawały bądź to Radzie Ministrów, bądź prezydentowi. Konstytucja odstąpiła od tych rozwiązań, umacniając tym samym rangę działalności usta­wodawczej parlamentu.

Rezygnacja z wydawania aktów prawnych z mocą ustawy nie jest jednak całkowita, przewidziano bowiem możliwości ich wydania (choć nie wylicza ich art. 87), ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, w stanie nadzwyczajnym, w razie wprowadzenia stanu wojennego.

Wyjątkowość rozporządzeń z mocą ustawy Samo wprowadzenie tego stanu nie rodzi jeszcze automatycznie prawa wydawania aktów prawnych z mocą ustawy. Możliwość taka powstaje dopiero wówczas, gdy w czasie trwania stanu wojennego zaistnieje sytuacja, która nie pozwala Sejmowi zebrać się na posiedzenie. Wówczas prezydent, działając na wniosek Rady Ministrów, może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, które następnie podlegają zatwierdzeniu przez Sejm. Akty te, zgodnie z art. 234 ust. 2, zaliczane są do źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Z istoty i charakteru rozporządzeń z mocą ustawy na gruncie Konstytucji wynika, że w normalnej działalności państwa z aktami prawnymi tego rodzaju nie będziemy mieli do czynienia, że głównym i zasadniczym regulatorem na­szego życia publicznego, organizacji aparatu państwowego i sytuacji prawnej jednostki będzie ustawa, a więc sprawy te będą rozstrzygane w toku realizacji władzy ustawodawczej, a nie przez organ egzekutywy.

6. Umowy międzynarodowe

Zawarcie umowy międzynarodowej rodzi wiele problemów związanych z obowiązywaniem, stosowaniem i przestrzeganiem norm prawnych w niej ujętych, w ramach porządku prawnego państwa, które jest jej sygnatariuszem. Rodziło to zawsze problemy i pytania - czy w świetle Konstytucji normy prawa międzynarodowego, z chwilą ich ratyfikacji i ogłoszenia, wchodzą samoczynnie w skład prawa krajowego po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, czy obowiązują jak ustawy, wiążąc m.in. także sądy, i jakie jest ich miejsce w systemie źródeł prawa? Problem ten wywoływał ożywione dyskusje i ma w Polsce bogatą literaturę, a także orzecznictwo sądowe. Najważniejszy z tych problemów dotyczy kwestii stosunku między krajową normą prawną a normą międzynarodową10. W przypadku sprzeczności tych norm w literaturze prawa konstytucyjnego przyjmowano zasadę, że umowy międzynarodowe mają pierwszeństwo wobec ustaw. Na gruncie Konstytucji z 1952 r. S. Rozmaryn głosił pogląd, że „umowa taka - choćby była sprzeczna z literą nowej ustawy - sku­teczna jest nadal w stosunkach wewnętrznych, dopóki nie utraciła swej mocy w płaszczyźnie prawa międzynarodowego"11. W świetle doktryny prawa, a także orzecznictwa sądowego, kwestia obowiązywania umów międzynarodowych ex proprio vigore w stosunkach wewnętrznych nie budziła wątpliwości i była powszechnie przyjmowana. Brakowało natomiast wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii w aktach normatywnych, a przede wszystkim w Konstytucji.

Umowa międzynarodowa w systemie źródeł prawa Pod tym względem Konstytucja uczyniła wyraźny krok do przodu. Rozstrzyga ona jednoznacznie o nadrzędnej pozycji konstytucji w systemie prawnym państwa, z czego wynika, iż umowy międzynarodowe usytuowane są poniżej ustawy zasadniczej, z którą powinny być zgodne. Artykuł 88 ust. 3 utrzymuje zasadę, że umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Precyzuje w art. 89, że ratyfikacja umowy międzynarodowej, a tak­że jej wypowiedzenie, wymaga uprzedniej zgody parlamentu, o ile umowa dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw ure­gulowanych w ustawie lub co do których Konstytucja wymaga ustawy.

Prezes Rady Ministrów jest także zobowiązany do informowania Sejmu o zamiarze przedłożenia prezydentowi do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody parlamentu wyrażonej w ustawie.

ogłaszanie umów Ratyfikowana umowa międzynarodowa podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowiąc „część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy" (art. 91 ust. 1). Umowa taka ma moc prawną ustawy. Jeżeli jednak ustawy nie da się pogodzić z umową, wówczas umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą. Została za­tem klarownie wyłożona zasada pierwszeństwa umowy międzynarodowej, rozstrzygająca w sposób jednoznaczny i zgodny ze stanowiskiem doktryny kwestie, których Konstytucja dotychczas nie regulowała. Poza tym z kolejności wyliczenia w art. 87 ust. 1 źródeł prawa wynika, że przyjęto zasadę pierw­szeństwa pozostałych umów ratyfikowanych przed aktami normatywnymi podustawowymi.

Nowym rozstrzygnięciem prawnym, będącym konsekwencją wchodzenia Polski do struktur europejskich, jest przepis art. 91 ust. 3, który stanowi, że jeśli wynika to z umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio. Ma ono zarazem pierwszeństwo w kolizji z normami prawa krajowego.

7. Podustawowe akty prawne

Wykonywanie ustaw jest uzależnione od wydania przez wskazany organ państwa aktu normatywnego o charakterze wykonawczym. Jest on wydawany na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wydawanie tego rodzaju aktów prawnych Konstytucja 1952 r. powierzała Radzie Ministrów (rozporządzenia i uchwały), a także premiero­wi i ministrom (rozporządzenia i zarządzenia). Brak precyzji w regulowaniu kwestii podstaw prawnych tych aktów, szczególnie uchwał Rady Ministrów, wywoływał spory i dyskusje.

Charakter prawny rozporządzeń. Mała Konstytucja z 1992 r. utrzymała dotychczasowy stan rzeczy i rodzaje wydawanych aktów normatywnych przez organy władzy wykonawczej. Istotnego przełomu w tej dziedzinie dokonała dopiero Konstytucja z 1997 r., czyniąc rozporządzenie jedynym podustawowym aktem wykonawczym, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospoli­tej. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym ściśle związanym z ustawą, pochodzącym od wskazanego w ustawie organu władzy wykonawczej, wy­danym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Upoważnienie ma nie tylko wskazać organ właściwy do wydania rozporządzenia, ale też zawierać wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

Prawo wydawania rozporządzeń Z przepisów Konstytucji wynika, że organami uprawnionymi do wyda­wania rozporządzeń są: Prezydent RP (art. 142 ust. 1), Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministrowie kierujący działami administracji rządowej (art. 149 ust. 2), przewodniczący komitetów powołani w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3), a także Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Wprawdzie Konstytucja zna także uchwały Rady Ministrów i zarządzenia premiera oraz ministrów, to jednak mają one ściśle ograniczony charakter i za­kres, są bowiem wyłącznie aktami kierownictwa wewnętrznego. Obowiązują one tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który wydał taki akt prawny (art. 93 ust. 1). Podlegają one jednakże kontroli co do ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Podkreślić należy, że ani uchwały Rady Ministrów, ani zarządzenia premiera i ministrów nie zostały ujęte w wy­kazie źródeł powszechnie o...