XIV. Władza ustawodawcza, Studia

XIV. Władza ustawodawcza (zasada parlamentarnej formy rządów)

SEJM I SENAT

1. Struktura władzy ustawodawczej

Dwuizbowość parlamentu Najbardziej rozbudowana część Konstytucji jest poświęcona organiza­cji władzy publicznej i rozpoczyna się od rozdziału IV dotyczącego władzy ustawodawczej. Punkt wyjścia w tej kwestii stanowi już art. 10, który nie tylko wyraża zasadę podziału władzy, ale określa zarazem organy działające w jej zakresie. Z art. 10 wynika, a potwierdza to art. 95, że: „władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat". W przepisie tym wyra­żona została zasada dwuizbowości parlamentu, przywrócona w 1989 r. po kilkudziesięcioletniej przerwie.

Zasada ta ma w Polsce wielowiekową tradycję, dzięki czemu polski parlamentaryzm jest traktowany wprawdzie jako późniejszy od angielskiego, równoczesny niemieckiemu, ale wcześniejszy od rosyjskiego1. Tradycja pol­skiej dwuizbowości sięga 1493 r., kiedy obok Senatu wywodzącego się z Rady Królewskiej pojawia się Izba Poselska.

W większości państw współczesnego świata parlament ma jednoizbową strukturę, choć spotykane są także, i to w niemałej liczbie, parlamenty dwuiz­bowe. W poszczególnych państwach dwuizbowość ma zróżnicowaną genezę, choć klasyczna jej postać stanowi wyraz burżuazyjno-feudalnego kompromisu. W niektórych państwach dwuizbowość wiąże się z federalnym charakterem państwa, w innych druga izba jest powoływana w podobny sposób jak izba pierwsza i często odgrywa podobną rolę.

Dwuizbowa struktura parlamentu rodzi potrzebę określenia nie tylko kompetencji tych izb, ale także ich wzajemnych relacji. Tradycyjnie dwie części składowe parlamentu określano mianem „izba wyższa" i „izba niższa", a izba wyższa dysponowała szerszym zakresem kompetencji i spełniała waż­niejszą rolę ustrojową. W polskich warunkach i na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych brak jakichkolwiek podstaw do stosowania tych określeń, choć funkcjonują one niekiedy w środkach masowego przekazu. Zakres kompetencji Senatu (przez publicystów często niesłusznie, zamiennie, określanego mianem izby wyższej) jest przy tym wyraźnie skromniejszy niż w przypadku Sejmu; nazwa ta traci tym bardziej sens i rację bytu. Nie tylko w Polsce aktualnie najbardziej typowym zjawiskiem jest słabsza pozycja dru­giej izby w porównaniu z pierwszą. De facto stała się ona zatem izbą niższą2. Współcześnie częściej używane jest określenie izba pierwsza i izba druga, której kompetencje są znacznie ograniczone. O ile w ramach systemu par­lamentarnego izba druga uczestniczy w realizacji funkcji ustawodawczej,

0 tyle z reguły nie bierze ona udziału ani w procesie powoływania rządu, ani w kontrolowaniu jego działalności.

Struktura parlamentu w projektach konstytucji W trakcie prac konstytucyjnych większość zgłoszonych projektów zakładała dwuizbową strukturę parlamentu, choć nieliczne projekty stały na stanowisku jednoizbowości. Ostatecznie przyjęto zasadę dwuizbowości i utrzymano tradycyjną w polskich warunkach nazwy tych izb: Sejm i Senat. Przy tym Konstytucja nie posługuje się nigdzie określeniem parlament, izba, tym bardziej więc bezzasadne jest używanie określenia „izba wyższa", do czego ustawa zasadnicza nie daje najmniejszych nawet podstaw. Konstytucja posługuje się konsekwentnie i wyłącznie nazwami Sejm i Senat, choć w litera­turze prawniczej nazwa parlament jest powszechnie używana i to nie tylko ze względów redakcyjno-stylistycznych. Stąd też przyjęty w nowej Konstytucji system rządów zwykło się określać mianem parlamentarno-gabinetowego, a nie sejmowo-gabinetowego, choć to drugie określenie jest bardziej precy­zyjne, akcentując, iż chodzi o wzajemne relacje istniejące na gruncie ustawy zasadniczej między Sejmem a gabinetem, czyli rządem.

Wspomnieć także należy, że Sejm i Senat, w określonych konstytucyjnie warunkach, łączą się w Zgromadzenie Narodowe, któremu ustawa zasadnicza powierza do realizacji określone zadania, o czym będzie jeszcze mowa.

2. Pozycja prawno-ustrojowa Sejmu i Senatu

Do wejścia w życie Małej Konstytucji z 1992 r. Sejm zajmował szczególną pozycję w systemie organów państwowych, gdyż art. 20 Konstytucji z 1952 r. określał go jako najwyższy organ władzy państwowej i realizatora suweren­nych praw narodu. Mała Konstytucja, przyjmując zasadę podziału władzy, dokonała istotnej zmiany w tej dziedzinie, gdyż z zasadą tą nie jest możliwe pogodzenie dominującej pozycji jednego organu nad pozostałymi organami państwowymi. Jest to zmiana tym bardziej istotna, że według art. 10 aktualnej Konstytucji trzy władze mają być nie tylko rozdzielone, ale i równorzędne.

Problem równorzędności izb Sejm i Senat są zatem organami władzy ustawodawczej, co rodzi pytanie o charakter ich wzajemnych stosunków - czy są to organy równorzędne, czy też znajdują się w pozycji zhierarchizowanej? Odpowiedź na tak postawione pytanie może przynieść dopiero analiza przepisów Konstytucji. Otóż art. 104 określa charakter prawny posła jako przedstawiciela narodu, która to cecha w świetle art. 108 odnosi się także do senatorów. Wynika stąd przedstawicielski charakter zarówno Sejmu, jak i Senatu, a cecha ta odnosi się do obydwu organów w jednakowym stopniu. Artykuł 103, określając mandat posła, stanowi zara­zem o jego niepołączalności (incompatibilitas) z wieloma funkcjami w aparacie państwowym, przy czym cecha ta odnosi się także do senatorów. Posłowie i senatorowie składają ślubowanie jednakowej treści (art. 104), korzystają jako przedstawiciele narodu z tych samych uprawnień (art. 105-106).

Analiza przepisów Konstytucji upoważnia do stwierdzenia, że i Sejm, i Senat zostały potraktowane równorzędnie co do istoty. Ich charakter praw­ny jako organów przedstawicielskich nie różni się więc. Oba te organy są w jednakowy sposób legitymizowane do występowania jako jedyne organy reprezentujące naród, charakteru tego nie posiada prezydent, mimo iż pochodzi także z wyborów powszechnych.

Zakres ich uprawnień Nie znaczy to jednak, iż Sejm i Senat to dwa organy równoprawne w tym sensie, że został im powierzony jednakowy zakres kompetencji. Już wspomniany art. 95 wskazuje na istniejące w tym względzie różnice, gdyż funkcję ustawodawczą wyraźnie powierza Sejmowi i Senatowi, ale już w ust. 2 wymienia funkcję kontrolną, którą powierza wyłącznie Sejmowi. W Polsce przyjęto zatem model dwuizbowości zróżnicowanej, co widać wyraźnie, analizując zakres kompetencji powierzonych każdej z obu izb.

Pojęcie  kadencyjności Sejm i Senat pochodzą z wyborów powszechnych i bezpośrednich, przeprowadzanych jednocześnie. W świetle art. 98 izby te są wybierane na jednakową kadencję, czyli na okres pełnomocnictw udzielanych parlamen­towi. Jest to okres, na jaki parlament zostaje wybrany i w jakim realizuje swe funkcje w składzie pochodzącym z jednych wyborów. Kadencja Sejmu i Senatu wynosi cztery lata. Jej początkiem jest dzień zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i liczy się do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu na­stępnej kadencji. Rozstrzygnięcie to nasuwa pewne uwagi i warto zaznaczyć, że rozwiązanie tego rodzaju nie jest jedyne w praktyce parlamentarnej.

Spotykane są rozwiązania prawne, które za początek kadencji przyjmują dzień wyborów parlamentarnych, a końcem jest z reguły upływ kadencji. Wówczas jednak pojawia się okres przerwy międzykadencyjnej, kiedy parla­mentu już nie ma, a może wówczas zaistnieć potrzeba uregulowania praw­nego określonej kwestii, wydania w tej sprawie aktu normatywnego z mocą ustawy. Obecnie przyjęte rozwiązania prawne pozwalają uniknąć przerwy międzykadencyjnej, wybory bowiem zarządza się na 90 dni przed upływem czterech lat od rozpoczęcia kadencji, muszą zaś one odbyć się w ciągu 30 dni przed jej upływem. Prezydent jest zobowiązany zwołać pierwsze posiedzenie Sejmu w ciągu 30 dni od dnia wyborów (art. 109 ust. 2). Jeśli wybory zostaną wyznaczone nie na początek okresu 30 dni poprzedzających upływ kadencji, ale pod koniec tego okresu, natomiast pierwsze posiedzenie zwołane zostanie pod koniec okresu 30 dni, jakim dysponuje prezydent, to kadencja może się wydłużyć automatycznie o wiele dni. Poza tym przez pewien okres Sejm istnieje de facto w dwu postaciach (podobnie i Senat). Ten, który został świeżo wybrany, i ten, który jeszcze istnieje do dnia poprzedzającego zebranie się nowo wybranego Sejmu. Można więc wyobrazić sobie sytuację, gdy już po wyborach, ale przed pierwszym zebraniem się nowego Sejmu, dotychczaso­wy Sejm odbywa jeszcze posiedzenie, by zakończyć rozpoczęte prace w celu uniknięcia ich dyskontynuacji (sprawy niezakończone w toku kadencji należy po jej zakończeniu rozpoczynać od nowa). Są to zatem sytuacje będące kon­sekwencją przyjętych rozwiązań konstytucyjnych, a wynikające z dążenia, by trzy władze istniały w sposób trwały, równoległy, by nie było okresu, w którym brak jednej z nich.

W okresie III Rzeczypospolitej trzykrotnie parlament działał przez okres pełnej kadencji (w latach 1993-1997,1997-2001 oraz 2001-2005). Poprzednie działały znacznie krócej, gdyż Sejm „kontraktowy" wybrany w 1989 r. zakoń­czył prace wcześniej w wyniku samorozwiązania się na podstawie uchwały

o wcześniejszym zakończeniu misji w 1991 r., zaś Sejm wybrany w 1991 r. został rozwiązany w maju 1993 r. Również w 2007 r. Sejm po dwóch latach działania przyjął uchwałę o samorozwiązaniu izb, co spowodowało przedterminowe wybory parlamentarne.

Konstytucja przewiduje możliwość skrócenia kadencji parlamentu, ale także i jej wydłużenia. W ramach mechanizmu wzajemnego oddziaływa­nia na siebie parlamentu i rządu stosuje się instytucję odwołania rządu przez parlament (w Polsce przez Sejm), a temu działaniu władzy ustawodawczej odpowiada prawo władzy wykonawczej (powierzane z reguły głowie pań­stwa) rozwiązania parlamentu. Po takiej decyzji parlament przestaje istnieć i zarządza się przedterminowe wybory. Między datą rozwiązania parlamentu a zebraniem się nowego na pierwszą sesję (posiedzenie) występuje przerwa. Nie ma wówczas organów władzy ustawodawczej.

Obecna Konstytucja odchodzi od instytucji rozwiązania, wprowadzając w to miejsce skrócenie kadencji. Uprawnienie to przysługuje prezydentowi, który może je stosować tylko w warunkach określonych w Konstytucji. Może z niego korzystać tylko w dwu przypadkach. Pierwszy - gdy Sejm i Senat nie uchwalą budżetu państwa w okresie czterech miesięcy od dnia otrzyma­nia projektu ustawy budżetowej. W okresie tym izby powinny zakończyć wszystkie prace i przedstawić ustawę budżetową prezydentowi do podpisu. Niezachowanie tego okresu daje głowie państwa prawo podjęcia decyzji w ciągu 14 dni. Jest to przypadek fakultatywnego skrócenia kadencji. Prezy­dent nie musi z niego korzystać, ale może zrobić z tego prawa użytek, jeśli uzna to za konieczne. Konstytucja używa określenia „może". Drugi przypadek przewidziany został w art. 155 ust. 2 i ma już obligatoryjny charakter, czyli jego zaistnienie zobowiązuje prezydenta do podjęcia takiej decyzji. Chodzi tu o niepowodzenie trzeciej próby powołania rządu. Decyzja o skróceniu kadencji, a dotyczy ona zarówno Sejmu, jak i Senatu, musi być poprzedzona zasięgnięciem opinii Marszałków Sejmu i Senatu, przy czym nie jest ona dla prezydenta wiążąca. Podejmując decyzję o skróceniu kadencji parlamentu, prezydent zarządza jednocześnie wybory do Sejmu i Senatu.

Podkreślić należy, że prezydent nie może korzystać z tego prawa w sposób arbitralny, lecz ograniczony jest w tym względzie jednoznacznie brzmiącymi przepisami art. 98 ust. 4, art. 225 i art. 155 ust. 2. Dodać należy, że istnieją w świecie konstytucje, które tego rodzaju ograniczeń nie zawierają, dając głowie państwa wolną rękę (w Polsce tak czyniła nowela sierpniowa z 1926 r., a we Francji Konstytucja z 1958 r., nadal obowiązująca).

Skrócenie kadencji Sejmu może być także dokonane przez sam Sejm, który uchwałą podjętą większością 2/3 głosów ustawowej liczby posłów może dokonać samorozwiązania, co także pociąga za sobą skrócenie kadencji Senatu i przedterminowe wybory. Sytuacja tego rodzaju mogłaby zaistnieć w przy­padku powstania konfliktu między prezydentem a Sejmem, który pragnie ten spór rozstrzygnąć, czyniąc naród arbitrem. W podejmowaniu takiej uchwały Sejm nie jest niczym ograniczony i może ją przyjmować w dowolnej sytuacji, zachowując jedynie wymóg kwalifikowanej większości.

W konsekwencji skrócenia kadencji Sejmu i Senatu ulega także skróceniu okres, w jakim należy zarządzić wybory. Powinno to się odbyć równocześnie z zarządzeniem skrócenia kadencji, a wybory muszą się odbyć w ciągu 45 dni od dnia ich zarządzenia, zaś pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu musi być zwołane nie później niż na 15 dzień po wyborach.

Zaznaczyć należy, że o ile w przypadku, gdy Marszałek Sejmu zastępuje prezydenta (gdy ten nie może pełnić urzędu lub w przypadku śmierci głowy państwa) i wchodzi w zakres jego kompetencji, to zasada ta nie obejmuje uprawnienia do skracania kadencji parlamentu. Sytuacja wówczas jest już dostatecznie złożona i nie należy jej dodatkowo komplikować.

Konstytucja przewiduje także możliwość wydłużenia kadencji Sejmu, co jest przejawem sytuacji nadzwyczajnej. Takie sytuacje mogą stanowić pod­stawę do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej). Zgodnie z art. 228 ust. 7 w czasie stanu nadzwyczaj­nego i w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być zarządzone skrócenie kadencji parlamentu, nie mogą też być przeprowadzane wybory. Jeśli w tym okresie upływa kadencja Sejmu, Senatu czy prezydenta lub organów samorzą­du terytorialnego, to ulega ona z mocy prawa przedłużeniu. Na pytanie, jak długi może to być okres, w którym obowiązuje zakaz wyborów, odpowiedź jest zróżnicowana. Stan wyjątkowy może być wprowadzony na okres 90 dni i przedłużony za zgodą Sejmu o 60 dni, łącznie więc ten okres może wynosić 150 dni. Stan klęski żywiołowej można wprowadzić na okres 30 dni, a jego przedłużenie za zgodą Sejmu może nastąpić, lecz art. 232 nie określa, na ile dni. Natomiast ze zrozumiałych względów Konstytucja nie określa, na jaki okres może być wprowadzony stan wojenny. Jego wprowadzenie może nastąpić w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Ważne jest natomiast i dotyczy wszyst­kich trzech stanów nadzwyczajnych postanowienie przepisu art. 228 ust. 7, iż zakaz przeprowadzania wyborów dotyczy zarówno obowiązywania stanu nadzwyczajnego, jak też okresu 90 dni po jego zakończeniu.

3. Status prawny posła i senatora

Status posła i senatora określa art. 104 Konstytucji, uznając go przed­stawicielem narodu. Nie jest więc poseł w rozumieniu tego przepisu tylko przedstawicielem wyborców, którzy go wybrali, ani też partii, która zgłosiła jego kandydaturę i wspierała w toku kampanii wyborczej. Jest traktowany jako reprezentant całego narodu i dlatego nie może być związany instrukcjami swoich wyborców. Wyraźnie w odniesieniu do senatorów stwierdza to art. 2 regulaminu Senatu, który stanowi: „Senatorowie w swojej działalności kierują się dobrem Narodu i własnym sumieniem", instrukcje wyborców czy partii zatem ich nie wiążą.

Mandat przedstawicielski Mandat tego rodzaju określa się jako wolny, zwany też przedstawiciel­skim. Mieści się w ramach klasycznej koncepcji przedstawicielstwa, który charakteryzuje się tym, że jest on:

a) generalny - mandatariusz wyraża wolę całego narodu, ma obowiązek kierować się jego dobrem i interesami, a nie tylko interesami wyborców okręgu, w którym otrzymał mandat,

b) niezależny - co oznacza, że przedstawiciel nie ma żadnych obowiązków prawnych wobec tych, którzy go wybrali, nie musi więc składać im spra­wozdań, przyjmować instrukcji co do sposobu działania w parlamencie, np. sposobu glosowania,

c) jest on nieodwołalny, gdyż raz udzielony w akcie głosowania nie może być przez wyborców cofnięty w trakcie kadencji organu przedstawiciel­skiego.

Mandat imperatywny Wymienione cechy są właściwe mandatowi wolnemu, czyli przedstawi­cielskiemu, i odróżniają go jednocześnie od mandatu imperatywnego, który obowiązywał w okresie Konstytucji z 1952 r. Uznawała ona posła za reprezen­tanta wyborców, zobowiązywała go prawnie do utrzymywania z nimi więzi, stałych kontaktów, do składania sprawozdań ze swej działalności, a sankcją za nieprzestrzeganie tych zasad było prawo do odwołania przedstawiciela przez wyborców.

Prawna konstrukcja przedstawionych dwu koncepcji mandatu w praktyce ustrojowej doznaje istotnych modyfikacji. W przypadku mandatu wolnego przedstawiciel, nie mając obowiązku prawnego kontaktowania się ze swy­mi wyborcami, w trosce o ich poparcie, by nie stracić ich zaufania, kontakt taki podejmuje i podtrzymuje. Podobnie rzecz wygląda w relacjach poseł (senator) a partia polityczna. Przedstawiciel, nie chcąc stracić poparcia partii, będzie przestrzegał dyscypliny partyjnej w trakcie wykonywania mandatu. I odwrotnie, mandat imperatywny w okresie PRL, na skutek wytworzonej i stosowanej praktyki, nie stworzył reguł ścisłego podporządkowania posła wyborcom, czemu sprzyjał także fakt braku odpowiednich przepisów praw­nych o trybie odwołania posłów. Także i tam bardziej skuteczne okazywały się normy życia politycznego, praktyka ustrojowa niż przepisy konstytucji czy ordynacji wyborczej.

Realizacja mandatu przedstawicielskiego zakłada istnienie określonych praw i obowiązków posłów oraz senatorów. Pewne obowiązki określa rota ślubowania poselskiego określona w art. 104 ust. 2, które poseł (senator) ma obowiązek złożyć. Odmowa złożenia jest równoznaczna ze zrzeczeniem się mandatu.

Przywilej nietykalności Status prawny posła (senatora) określają przepisy prawne regulujące jego stosunki z wyborcami, jak też prawa i obowiązki wynikające z Konsty­tucji i ustaw. Charakteryzując ten problem, należy rozpocząć od praw, które są rozbudowane i dotyczą różnych dziedzin. Najważniejszym przywilejem przedstawiciela jest niewątpliwie immunitet poselski i nietykalność posła. Nietykalność chroni posła przed ograniczaniem jego wolności osobistej i jest określona w art. 105 ust. 5. Polega ona na tym, że poseł nie może być zatrzy­many ani aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O fakcie zatrzymania powiadamia się nie­zwłocznie Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego. W świetle art. 9 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zatrzymanie obejmuje wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej przez organ państwowy.

Immunitet formalny obejmuje zakaz pociągania posła do odpowiedzial­ności karnej bez zgody Sejmu. Zakaz ten obowiązuje nie od dnia rozpoczęcia kadencji parlamentu, a więc pierwszego posiedzenia Sejmu, ale już od dnia ogłoszenia wyników wyborów (art. 105 ust. 2) i trwa do dnia wygaśnięcia mandatu, tj. do dnia zakończenia kadencji. Zakaz ten obejmuje także odpo­wiedzialność za czyny popełnione przed dniem wyboru na posła, gdyż art. 3 stanowi, iż postępowanie karne wszczęte wobec jego osoby przed dniem wyboru na posła ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu, równocześnie ulega zawieszeniu bieg przedawnienia. Jest to ważny przywilej przedstawiciela wynikający z prawa parlamentu do swobodnej działalności i do realizacji zarówno funkcji ustawodawczej, jak i kontrolnej wobec rządu. Było to szczególnie ważne uprawnienie parlamentu w okresie, gdy ze strony władzy wykonawczej istniało zagrożenie dla jego pozycji prawnej i nieskrę­powanej działalności. W warunkach współczesnych prawo to jest stosowane w znacznie mniejszym zakresie3.

Szeroko zakrojony immunitet formalny posłów (senatorów) wzbudza współcześnie zastrzeżenia i krytykę. W toku prac konstytucyjnych wysuwano postulat jego ograniczenia. Dotąd do tego nie doszło, ale w Konstytucji znalazł się art. 105 ust. 4, dopuszczający możliwość wyrażenia przez posła zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. W takim przypadku wcześniej omówione ograniczenia zawarte w ust. 2 i 3 nie mają zastosowania. Jest to znaczne uproszczenie toku postępowania, gdyż w normalnych warunkach (określonych w art. 73 regulaminu Sejmu) tryb jest złożony, obejmuje uchwałę Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich, rozpatrzenie jej przez Sejm i pod­jęcie uchwały większością 2/3 głosów.

Immunitet materialny to kwestia zupełnie innej natury, jest on prze­widziany w art. 105 ust. 1. O ile immunitet formalny ma charakter czasowy i chroni przedstawiciela w okresie, gdy sprawuje on mandat, to immunitet materialny ma charakter zupełny, obejmuje on wszelkie czyny wchodzące w zakres sprawowania mandatu tak w czasie jego trwania, jak i po wygaśnięciu. Nie można więc posła ścigać za wystąpienia w Sejmie, treść wygłoszonych przemówień, sposób głosowania, za wnioski zgłaszane zarówno na posiedzeniu izby, komisji, Zgromadzenia Narodowego, jak też w klubie parlamentarnym. Za tego rodzaju działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem.

Inne uprawnienia Przedstawiciel korzysta ponadto z uprawnień szczególnego rodzaju, jak pracownicze, socjalne, finansowe. Ma prawo do zatrudnienia po zakończeniu mandatu na tym samym lub równorzędnym stanowisku, korzysta ze szczególnej ochrony stosunku pracy, ma prawo do bezpłatnego korzystania ze środków publicznego transportu zbiorowego. Każdy poseł otrzymuje diety traktowane jako rekompensata za koszty związane z pracą parlamentarzysty. Jest to kwota niepodlegająca opodatkowaniu. Za nieusprawiedliwione nieobecności na posiedzeniu Sejmu (Senatu) lub komisji może ponieść karę w postaci zmniej­szenia diety. Posłowie i senatorowie otrzymują także uposażenie w wysokości wynagrodzenia podsekretarza stanu. Jest to wynagrodzenie ze stosunku pracy. Poseł otrzymuje także środki na prowadzenie biura poselskiego i na jego wyposażenie.

Posłowie korzystają z prawa zrzeszania się w kluby i koła parlamentar­ne z reguły według przynależności partyjnej, choć są także kluby oparte na szerszej podstawie, jak dawniej AWS czy powstały w 2004 r. Federacyjny Klub Parlamentarny zrzeszający posłów z różnych powodów nienależących już do klubów, w których byli zrzeszeni na początku kadencji. Do utworzenia klubu wymagany jest udział 15 posłów, a koła trzech. Mogą także powstawać zespoły poselskie tworzone na innej podstawie niż kluby i koła.

Istnienie klubów ma wpływ na strukturę i skład organów wewnętrznych Sejmu, na sposób ustalania trybu i form pracy izby. Z reguły liczba klubów, choć nie w bezpośredni sposób, wywiera-wpływ na skład liczbowy Prezydium Sejmu, które, gromadząc przedstawicieli różnych partii, stanowi jedną z płasz­czyzn dialogu międzypartyjnego, forum współpracy partii reprezentowanych w Sejmie (Senacie). Stanowi zatem wyraz pluralizmu politycznego.

Podobnie rzecz wygląda w przypadku Konwentu Seniorów, gdzie przed­stawiciele klubów parlamentarnych i kół tworzą forum współpracy z Prezy­dium Sejmu. Również tworzenie takich organów wewnętrznych parlamentu jak komisje odbywa się w oparciu o wnioski Prezydium Sejmu podejmowane po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów w drodze uchwały. Ma to istotne znaczenie dla właściwego funkcjonowania organu przedstawicielskiego.

Na pośle ciążą także określone obowiązki, które wymienia Konstytucja i ustawa z 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a także regulaminy izb. Obejmują one zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego. Poseł nie może być przedstawicielem czy pełnomocnikiem ani też zarządzać działalnością tego rodzaju jednostek. Może posiadać tylko ograniczony (10%) pakiet udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych. Jest zobowiązany złożyć na początku kadencji oświadczenie o stanie majątkowym, następnie składać je co roku i przed zakończeniem kadencji. Ma to na celu przeciwdzia­łanie korupcji. Złamanie tego rodzaju zakazu powoduje odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Poseł (senator) nie może także łączyć określonych prawnie stanowisk z mandatem (art. 102-103).

4. Organy wewnętrzne Sejmu i Senatu

Dla prawidłowego funkcjonowania parlamentu niezbędne jest jego zorganizowanie się, a więc powołanie wewnętrznych organów o charakterze kierowniczym i pomocniczym. Jako organy Sejmu Konstytucja wymienia: Marszałka (art. 110 ust. 1) i komisje stałe oraz nadzwyczajne (art. 110 ust. 3), a także śledcze do zbadania określonych spraw (art. 111). Nie jest to pełny wykaz organów wewnętrznych, gdyż art. 112 przekazuje sprawę określenia organizacji wewnętrznej izby, trybu powoływania i działania jego organów regulaminowi4.

W świetle art. 10 regulaminu Sejmu organami są:

1) Marszałek Sejmu,

2) Prezydium Sejmu,

3) Konwent Seniorów,

4) komisje sejmowe.

Identyczne organy powołuje art. 5 regulaminu Senatu. Nie są zatem organami konstytucyjnymi ani prezydia izb, ani działający w tych izbach Kon­went Seniorów. Konstytucja odeszła zatem od stosowanej od wielu lat zasady kolegialnego kierowania pracami izby najzecz jednoosobowego kierownictwa spełnianego przez Marszałka Sejmu (Senatu).

Marszałek Sejmu (w świetle art. 11 regulaminu) stoi na straży praw i godności Sejmu, reprezentuje go na zewnątrz, zwołuje posiedzenia i prze­wodniczy obradom Sejmu, czuwa nad tokiem i terminowością prac, kieruje pracami Prezydium Sejmu i przewodniczy jego obradom, zwołuje Konwent Seniorów i przewodniczy jego obradom, nadaje bieg inicjatywom ustawo­dawczym i wnioskom kierowanym do Sejmu, prowadzi sprawy z zakresu stosunków z Senatem i z parlamentami innych państw, sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na terenie Sejmu, udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, nadaje statut Kancelarii Sejmu, wykonuje inne zadania wynikające z Konstytucji i ustaw.

Prezydium Sejmu tworzą Marszałek i wicemarszałkowie, a do zadań tego organu należy: uchwalanie planu prac Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, uchwalanie tygodni posiedzeń, dokonywanie wykładni regulaminu izby, opiniowanie spraw wniesionych przez Marszałka Sejmu, organizowanie współpracy między komisjami i koordynowanie ich działalności, ustalanie za­sady doradztwa naukowego itp. Nie należy więc nie doceniać roli Prezydium Sejmu, w skład którego wchodzą przedstawiciele klubów poselskich (partii politycznych). Skład ten stanowi więc konsekwencję stosowania w Polsce zasady pluralizmu politycznego.

Konwent Seniorów jest organem zapewniającym współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu. W jego skład wchodzą: Marszałek i wicemarszałkowie, przewodniczący lub wiceprzewodni­czący klubów i kół parlamentarnych. Marszałek może zaprosić na posiedzenie Konwentu inne osoby. Do zadań Konwentu należy opiniowanie: projektów planu pracy Sejmu, projektu porządku dziennego posiedzeń Sejmu i ich ter­minów, wnioski co do trybu dyskusji, co do wyboru organów Sejmu, zadań i pracy Kancelarii Sejmu. Posiedzenia Konwentu zwołuje Marszałek Sejmu.

Ważną rolę w działalności parlamentu spełniają komisje powoływane w Sejmie w liczbie 25 (jest to liczba płynna, łatwo zmienialna w drodze no­welizacji regulaminu Sejmu), których zadaniem jest rozpatrywanie i przy­gotowywanie spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu, wyrażanie opinii w sprawach przekazanych przez Sejm, Marszałka lub Prezydium Sejmu; spełniają też czynności o charakterze kontrolnym. W Senacie komisji jest 14, a zadania ich są podobne, z tym że w zakresie kontroli zajmują stanowisko tylko co do sposobu wprowadzania w życie i wykonywania ustaw, mogą też żądać informacji i wyjaśnień od członków Rady Ministrów. Taki wąski zakres tych czynności wynika z faktu, że funkcję kontrolną Konstytucja powierzyła tylko Sejmowi. Obok komisji stałych mogą być powoływane także komisje nadzwyczajne, z tym że o ile zadania komisji stałych określa regulamin izby, o tyle cel, zasady i tryb działania komisji nadzwyczajnych określa każdorazowo Sejm, podobnie jak w przypadku komisji śledczych powoływanych do zba­dania określonej sprawy, np. działająca w latach 2003 i 2004 komisja badająca tzw. sprawę Lwa Rywina.

Skład komisji powołuje Sejm (Senat), a każda komisja wybiera ze swego grona prezydium komisji. Przewodniczących senackich komisji powołuje i od­wołuje Senat. W drugiej izbie istnieją także formy kontaktów komisji w postaci posiedzeń przewodniczących komisji zwoływanych przez Marszałka Senatu. Posiedzenia te służą koordynacji współpracy między komisjami.

5. Tryb funkcjonowania Sejmu i Senatu

Zakres kompetencji przyznanych organowi państwa przesądza w za­sadniczy sposób o trybie jego działania. Prawidłowość ta znajduje swe uza­sadnienie także w przypadku Sejmu i Senatu. Jak już wspomniano w pkt. 2 niniejszego rozdziału, Sejm i Senat są organami kadencyjnymi. Upływ kadencji oznacza nie tylko zakończenie działalności Sejmu i Senatu, ale ma także wpływ na inne organy państwa. Wraz z upływem kadencji Sejmu kończy się automatycznie kadencja Trybunału Stanu, przesądza to o losie projektów ustaw, które wpłynęły do Sejmu, a których parlament nie zdążył uchwalić, z chwilą ukonstytuowania się nowego Sejmu składa dymisję dotychczasowa Rada Ministrów, aby umożliwić powołanie nowego rządu w oparciu o nową większość parlamentarną powstałą w wyniku wyborów.

Tryb sesyjny W ramach kadencji parlament może działać albo w trybie sesyjnym (jak to się działo w Polsce do 1989 r.), albo w permanencji (jak jest od 1989 r.). System sesyjny polega na tym, że parlament obraduje w pewnych okresach, zwanych sesjami, na które jest zwoływany przez głowę państwa. Do jej uprawnień w niektórych państwach należy także odraczanie i zamykanie sesji. Tak więc aktywność parlamentu jest uzależniona od działań organu ...