XVI. RADA MINISTRÓW I ADMINISTRACJA RZĄDOWA, Studia

XVI. RADA MINISTRÓW I ADMINISTRACJA RZĄDOWA

1. Uwagi ogólne

Organy władzy wykonawczej Ważny człon systemu organów państwa stanowi Rada Ministrów. Jest ona elementem władzy wykonawczej, określanej też w literaturze jako egze­kutywa. Na oznaczenie tego organu spotyka się szereg nazw, jedną z nich jest Rada Ministrów, funkcjonuje również pojęcie „rząd", rzadko, ale jest spotykane także określenie „gabinet".

Najwcześniej pojawiła się nazwa „gabinet" i jest nadal stosowana w języku prawniczym i politycznym, choćby dla określenia systemu rządów, a mia­nowicie systemu parlamentarno-gabinetowego. Nazwa ta sięga początków tworzenia się instytucji rządu i występowała w praktyce angielskiej1, gdy osoby z najbliższego otoczenia monarchy, sprawujące funkcje odpowiadające realizowanym dzisiaj przez ministrów, zbierały się w gabinecie króla. Współ­cześnie o takim zespole osób, tworzonym w sformalizowany sposób, mówi się rząd lub Rada Ministrów.

Termin „rząd" jest szeroko stosowany w polskiej praktyce ustrojowej, znany był Małej Konstytucji z 1992 r., która stosowała go wymiennie z okre­śleniem „Rada Ministrów". Obydwa te terminy były używane zamiennie i posiadały identyczne znaczenie. W aktach prawnych częściej był stosowany termin „Rada Ministrów", w życiu politycznym dominowało określenie „rząd". Konstytucja z 1997 r. wprowadziła w tym względzie zmianę, z treści jej zniknęła nazwa „rząd" i dla określenia tego organu ustawa zasadnicza posługuje się wyłącznie terminem „Rada Ministrów". Zmiana ta z pewnością nie wywrze większego znaczenia w praktyce życia politycznego i termin „rząd" będzie nadal w użyciu.

Definicja RM Rada Ministrów - jest to w rozumieniu Konstytucji naczelny organ władzy wykonawczej, spełniający złożone zadania o charakterze politycznym z zakresu prowadzenia wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, kierujący i koordynujący pracę całej administracji rządowej, działający pod kontrolą Sejmu i ponoszący przed Sejmem odpowiedzialność polityczną (określaną też mianem odpowiedzialności parlamentarnej).

W zakresie władzy wykonawczej Konstytucja wymienia dwa organy: prezydenta i Radę Ministrów2, co nie oznacza bynajmniej, iż są to dwa organy równorzędne. W świetle Konstytucji prezydent jest najwyższym przedstawi­cielem państwa i zarazem gwarantem ciągłości władzy państwowej, do Rady Ministrów natomiast należy prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Zakres kompetencji prezydenta Konstytucja w pewnym sensie uszczupliła, zwiększając rolę ustrojową Rady Ministrów i jej szefa, czyli Prezesa Rady Ministrów, zwanego potocznie premierem.

Koalicyjny charakter Rada Ministrów to ważne ogniwo aparatu państwowego, a jej polityczny charakter stanowi konsekwencję istniejącego w państwie systemu partyjnego. Pluralizm polityczny społeczeństwa znajduje wyraz w istnieniu wielu partii, z których żadna nie zdobyła dotąd pozycji dominującej, a tylko niektóre z nich spełniają znaczącą rolę. W składzie Sejmu spotyka się przedstawicieli tylko kilku partii, z których żadna nie jest w stanie samodzielnie stworzyć rządu. Wywiera to ogromny wpływ na skład polityczny rządu, na jego funkcjonowanie i na stosunki wzajemne między Sejmem a Radą Ministrów. Rodzi to zjawisko rządów koalicyjnych, czyli tworzonych na podstawie sojuszu politycznego kilku partii, zdolnych do wypracowania wspólnego programu rządowego i jego realizacji.

Z takich przesłanek wynika zjawisko rządów koalicyjnych, których trwałość jest tym większa, im bardziej łączy je spójny program działania i wola współpracy, im mniej partnerów wchodzi w skład koalicji. Trwałość koalicji zależy od wielu czynników, a warunkiem istnienia jest trwałość większości parlamentarnej, zdolnej do podtrzymywania rządu. Od 1989 r. rząd w Polsce ma zawsze charakter koalicyjny, zmienia się jego orientacja polityczna i skład partnerów koalicyjnych. Koalicja może bowiem mieć charakter centrowy, centroprawicowy lub centrolewicowy. Zależy to od orientacji politycznej partnerów tworzących koalicję.

Przeciwieństwem rządu koalicyjnego mogą być albo gabinety jedno­partyjne, albo tzw. rządy fachowców. W warunkach braku większości parla­mentarnej lub kłopotów z jej sformowaniem po upadku dotychczasowego rządu może dojść do stworzenia Rady Ministrów niezwiązanej z partiami, złożonej z fachowców niewywodzących się z ugrupowań politycznych. Pro­pozycję stworzenia takiego pozapartyjnego rządu wysunęła Unia Wolności po dymisji premiera J. Oleksego w 1996 r., jednak do tego nie doszło, gdyż dotychczasowa koalicja (SLD-PSL) dysponowała wystarczającą większością w Sejmie i postanowiła kontynuować sojusz polityczny i realizować program rządu pod kierownictwem nowego premiera.

Występuje także zjawisko rządu mniejszościowego, czyli takiego, który nie posiada stałego, większościowego zaplecza politycznego w Sejmie. Zjawisko takie może być konsekwencją rozpadu dotychczasowej koalicji (np. wyjście w roku 2000 z rządu J. Buzka ministrów wywodzących się z Unii Wolności, tworzącej wraz z AWS większość parlamentarną, czy też w roku 2003 usunięcie z gabinetu L. Millera ministrów wywodzących się z PSL, co oznaczało przej­ście PSL do opozycji). Wyjście z układu koalicyjnego określonego partnera powoduje utratę przez rząd poparcia większości sejmowej. Dopóki Sejm nie wyrazi takiemu rządowi wotum nieufności, to może on istnieć, choć jego sytuacja staje się trudna. Musi on bowiem szukać poparcia dla swych inicjatyw ustawodawczych w różnych zmieniających się sytuacjach, ze strony różnych ugrupowań parlamentarnych (klubów czy kół poselskich).

Rząd mniejszościowy może powstać także w przypadku zastosowania trzeciej kolejnej (czyli drugiej awaryjnej) procedury tworzenia Rady Ministrów, gdy wystarcza już wówczas do uzyskania wotum zaufania tylko zwykła więk­szość w Sejmie. Może to nastąpić wówczas, gdy uda się premierowi uzyskać poparcie ze strony jakiegoś klubu lub kół parlamentarnych bądź też kiedy w głosowaniu nad projektem ustawy czy nad wotum zaufania część opozycji powstrzyma się od głosu. Rząd mniejszościowy powstał w czerwcu 2004 r. pod kierownictwem M. Belki, gdy w trzeciej procedurze tworzenia rządu zyskał nawet większość absolutną, choć zdeklarowanego poparcia udzielała mu mniejszość sejmowa.

2. Rola ustrojowa Rady Ministrów

Prowadzenie polityki W świetle art. 146 Konstytucji Rada Ministrów prowadzi politykę we­wnętrzną i zagraniczną państwa. Do niej należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego, kierowanie administracją rządowlą i sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzyna­rodowymi, a także ogólne kierownictwo w zakresie obronności państwa. Jest tu zaznaczona istotna zmiana, gdyż według Małej Konstytucji sprawy ogólnego kierownictwa w wymienionych sprawach należały do Prezydenta Rzeczypospolitej.

Określając kompetencje rządu, art. 146 ust. 2 wprowadza zasadę domnie­mania właściwości Rady Ministrów w dziedzinie polityki państwa. Sprawy należące do prezydenta, ministrów czy samorządu terytorialnego zostały wyliczone w sposób wyczerpujący, stąd jeśli powstaje wątpliwość w kwestii, w czyjej gestii znajduje się określone zadanie z zakresu władzy ustawodawczej, którego nie powierzono żadnemu z wyraźnie określonych organów państwa, przysługuje ono Radzie Ministrów.

Przepisy rozdziału VI Konstytucji stanowią podstawę do określania funkcji Rady Ministrów. Będąc organem władzy wykonawczej, spełnia ona funkcję wykonawczą, polegającą na zapewnieniu wykonywania ustaw jako aktów prawnych parlamentu. Rząd ustawy wykonuje i zapewnia ich wy­konywanie. Spełnia oprócz tego funkcję administrowania, z którą łączy się funkcja kierowania całością administracji rządowej. Najbardziej rolę ustrojową Rady Ministrów podkreśla funkcja rządzenia, a wyraża się ona w wytyczaniu ogólnych kierunkowych zasad polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej i zewnętrznej, jak też w podejmowaniu decyzji o znaczeniu strategicznym. Przejawia się w ten sposób inicjatywna działalność rządu. Zastosowanie zaś zasady domniemania właściwości Rady Ministrów w dziedzinie polityki państwa rolę tę jeszcze podkreśla.

Wymienione funkcje przesądzają o zadaniach Rady Ministrów, które Konstytucja określa, choć nie czyni tego w sposób wyczerpujący, nie zawiera bowiem ich wyliczenia enumeratywnego. Wiele zadań poza tym wynika z treści ustaw.

3. Skład Rady Ministrów

Kwestia składu Rady Ministrów ma duże znaczenie, gdyż nie jest to spra­wa tylko technicznej natury. Ma to znaczenie dla sprawności i efektywności działania organu. O składzie liczbowym rządu w Polsce w znacznym stopniu decyduje parlament, który uchwalił ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Określa ona istniejące działy administracji, o tym zaś, ile działów powierzonych zostanie jednemu ministrowi, przesądza premier. Wyznacza to wysoką rolę i znaczenie szefa rządu w składzie Rady Ministrów. Premier może bowiem ustalać liczbowy skład rządu, może go zwiększać, prze­widując powołanie dla każdego działu odrębnie jednego ministra, może też zmniejszać liczebność Rady Ministrów, łącząc pokrewne działy i ustanawiając dla kilku działów jednego ministra. Tym samym to premier przesądza o liczbie tzw. ministrów resortowych (kierujących działami administracji rządowej zwanych też w literaturze ministrami działowymi). Premier wnioskuje także o powołanie tzw. ministrów bez teki (określanych też mianem ministrów zadaniowych), ustalając zarazem zakres spraw im powierzonych. Stwierdzić należy, że Konstytucja nie określa liczbowego składu rządu, natomiast określa rodzaje (grupy) członków Rady Ministrów.

Na czele rządu stoi Prezes Rady Ministrów, a jest to oficjalna nazwa tego organu używana w Konstytucji. W języku potocznym rzadziej spotykamy się z nazwą oficjalną, częściej występuje termin „premier". Nazwa ta ma historyczne uzasadnienie, gdyż oznaczała w swoim czasie pierwszego ministra, który był jednym z członków gabinetu. Był to primus inter pares (pierwszy wśród równych), do którego należało tylko przewodniczenie obradom ministrów. Z tego faktu nie wynikały dlań żadne dodatkowe uprawnienia. Nazwa ta współcześnie zmienia sens, jest jednak nadal używana jako wygodna i krótka.

Prezes Rady Ministrów pełni rolę kierowniczą w rządzie, a Konstytucja zezwala mu na jednoczesne kierowanie resortem. Z prawa tego (art. 147 ust. 2) od roku 1996 czynili użytek kolejni premierzy (W. Cimoszewicz, J. Buzek, L. Miller), stając na czele Komitetu Integracji Europejskiej.

Po premierze Konstytucja wymienia wiceprezesów Rady Ministrów, których powoływanie nie jest wymogiem konstytucyjnym. Ustawa zasadnicza dopuszcza ich powoływanie, a czy tak się stanie - decyduje premier, wniosku­jąc ich powołanie lub też rezygnując z tej możliwości. Konstytucja nie określa liczby wiceprezesów Rady Ministrów, potocznie zwanych wicepremierami, zależy ona także od premiera, który może wystąpić z wnioskiem o powołanie jednego, dwu lub kilku wicepremierów. Mogą oni przy tym łączyć swe stanowi­sko z funkcją ministra, co od kilku już lat stało się regułą. O zakresie działania wicepremiera decyduje wyłącznie premier, wyznaczając mu zadania, w tym także związane z kwestią zastępowania szefa rządu. Jeśli nie został powołany wicepremier, wówczas sprawę zastępstwa rozwiązuje premier, powierzając to zadanie jednemu z ministrów. W okresie III Rzeczypospolitej tylko w gabinecie J. Olszewskiego nie było stanowiska wicepremiera, a zastępstwo premiera zapewniał wyznaczany przez niego minister.

Najliczniejszą grupę członków rządu stanowią ministrowie, którzy speł­niają podwójną rolę. Jedna z nich wynika z faktu, że stanowią część składową Rady Ministrów, druga zaś polega na kierowaniu resortem lub na wypełnianiu zadań powierzonych im przez premiera.

Ostatnia wreszcie grupa obejmuje przewodniczących określonych w usta­wach komitetów. Mają oni taki sam status prawny jak ministrowie działowi.

4. Tryb powoływania Rady Ministrów

a) rola prezydenta i Sejmu

Konstytucja dokonała uproszczeń w zakresie tworzenia rządu. Prawem tym dysponuje prezydent, który w tym'zakresie odgrywa główną rolę. Proces tworzenia rządu rozpoczyna prezydent, desygnując Prezesa Rady Ministrów, którym zostaje polityk reprezentujący albo najliczniejszą w Sejmie partię polityczną, albo przedstawiciel koalicji.

Desygnowanie premiera nie przesądza sprawy, kto zostanie premierem, gdyż ostateczna decyzja zależy od rezultatów powierzonej misji. Dwukrotnie już desygnowani premierzy (J. Olszewski w 1990 r. i B. Geremek w 1991 r.) rezygnowali z powierzonej im misji, nie mogąc doprowadzić jej do pomyśl­nego rezultatu.

Fiaskiem może się zakończyć nie tylko misja desygnowanego premiera, znane są bowiem z niedalekiej przeszłości przypadki rezygnowania premiera już wybranego przez Sejm (W Pawlak w 1992 r., który po miesiącu bezowoc­nych prób zrezygnował ze stanowiska).

Mianowanie Opierając się na przeprowadzonych rozmowach politycznych, desygno­wany premier przedstawia prezydentowi propozycje składu rządu. Nie jest przy tym zobowiązany do wcześniejszych uzgodnień z prezydentem przedsta­wianych kandydatów ani do zasięgania opinii głowy państwa. Prezydent powo­łuje premiera i pozostałych członków rządu w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu lub od dnia przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów. Odbiera przysięgę od członków nowego rządu i wręcza im nominacje.

Desygnując premiera, prezydent nie jest prawnie niczym skrępowany w doborze kandydata, powinien jednak kierować się troską o to, aby rząd mógł uzyskać poparcie większości w Sejmie. Proces powoływania rządu obejmuje także pewne uprawnienia Sejmu, gdyż nowo powołany premier powinien w ciągu 14 dni przedstawić Sejmowi program działania gabinetu i zgłosić wniosek o wotum zaufania dla rządu.

Expose premiera i wotum zaufania Tryb postępowania w sprawie wotum zaufania określa art. 112 regulaminu Sejmu. Przewiduje on przeprowadzenie dyskusji nad expose premiera, zawie­rającym program działania Rady Ministrów, a także nad wnioskiem o wotum zaufania. Pod głosowanie stawia się tylko wniosek premiera, inne wnioski są niedopuszczalne. Do przyjęcia uchwały w tej sprawie wymagana jest bezwzględna większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Podjęcie inicjatywy przez Sejm Jeśli podjęte działania nie doprowadzą do celu i desygnowany premier nie zdoła wykonać zadania, albo gdy rząd nie uzyska wotum zaufania, dalsze działania przejmuje Sejm (art. 154 ust. 3). Wówczas kandydata na premiera może zgłosić co najmniej 46 posłów w terminie wyznaczonym przez Marszałka Sejmu. Sejm wybiera premiera, który następnie przedstawia Sejmowi program działania rządu i proponowany skład Rady Ministrów. Uchwałę o wyborze Marszałek Sejmu przekazuje niezwłocznie prezydentowi. Wyboru premiera i członków Rady Ministrów Sejm powinien dokonać w ciągu 14 dni bezwzględną większością głosów, a do prezydenta należy już tylko odebranie przysięgi od członków rządu i wręczenie im nominacji. W tym trybie powoływania rządu inicjatywa należy więc do Sejmu, wyraźnemu zaś ograniczeniu ulega rola prezydenta.

Określony w art. 154 ust. 1 i 2 tryb powoływania rządu powinien w wa­runkach normalnych zaowocować powstaniem Rady Ministrów i podjęciem przez nią działalności. Przewidziano-także na wypadek kryzysu spowodowa­nego brakiem większości parlamentarnej dwa rozwiązania awaryjne. Określa je poza wspomnianym już art. 154 ust. 3 także art. 155 Konstytucji.

W trzecim trybie powoływania rządu będącym drugim trybem „awaryj­nym" inicjatywa ponownie przechodzi do prezydenta, który w ciągu 14 dni powołuje premiera, a na jego wniosek pozostałych członków rządu i odbiera od nich przysięgę. Sejm w ciągu kolejnych 14 dni powinien udzielić temu rządowi wotum zaufania i wystarcza do tego już tylko zwykła większość głosów (większość głosów popierających wobec głosów negatywnych, zaś głosy wstrzymujące się nie są brane w rachubę). W tym przypadku zatem Konstytucja rezygnuje z wymogu większości bezwzględnej (czyli wynoszącej ponad połowę oddanych głosów).

W tym właśnie trybie awaryjnym doszło w czerwcu 2004 r. do powołania rządu Marka Belki, z tym że rząd, który powstał, uzyskał wotum zaufania bezwzględną większością głosów, mimo że koalicja rządząca cieszyła się poparciem klubów, które takiej większości nie stanowiły. Jednak w obliczu groźby, iż nieudzielenie wotum zaufania w ramach tej procedury doprowa­dzi do skrócenia kadencji Sejmu i zarządzenia przedterminowych wyborów parlamentarnych, członkowie kilku kół parlamentarnych głosowali za wotum zaufania. Wynik głosowania wcale zatem nie oznacza, że rząd M. Belki posiadał wystarczające, większościowe zaplecze parlamentarne.

Skutek odmowy wotum zaufania Gdyby i ten tryb nie dał pozytywnego rezultatu, sytuacja taka zobowiązuje prezydenta do skrócenia kadencji i zarządzenia przedterminowych wyborów parlamentarnych, gdyż istniejący stan rzeczy świadczy o występowaniu głę­bokiego kryzysu politycznego wynikającego z braku większości sejmowej.

Udział prezydenta i Sejmu w powoływaniu rządu został ściśle określony i może przybierać różną formę. Powoływanie rządu może zatem nastąpić bądź z inicjatywy prezydenta (art. 154 ust. 1 i art. 155 ust. 1), bądź z inicjatywy Sejmu (art. 154 ust. 3).

Tak więc prezydent podejmuje inicjatywę zmierzającą do powołania rządu, ma także zagwarantowany udział w kończeniu przez niego działal­ności, jest bowiem upoważniony do przyjmowania dymisji Rady Ministrów. Obligatoryjnie dymisję składa premier w trzech przypadkach:

a) na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu (art. 162 ust. 1), aby umożliwić ukształtowanie się większości parlamentarnej i powołanie rządu na niej opartego,

b) gdy Sejm nie uchwali rządowi wotum zaufania,

c) w przypadku wyrażenia rządowi wotum nieufności (art. 162 ust. 2).

W tych przypadkach prezydent jest zobowiązany dymisję przyjąć i przy­stąpić do powoływania nowej Rady Ministrów.

Mała Konstytucja obligowała rząd także do złożenia dymisji, jeśli nie otrzy­mał on absolutorium, czyli gdy niewłaściwie realizował ustawę budżetową. Nowa Konstytucja utrzymuje instytucję absolutorium dla rządu, nie wspomina jednak o skutkach, jakie rodzi nieudzielenie go Radzie Ministrów. Należy jednak zakładać, że brak absolutorium, zgodnie z wieloletnią praktyką, zobowiązuje rząd, który ustawę budżetową realizował,,do złożenia dymisji, o ile nadal pozostaje u władzy3. Nie przewiduje natomiast Konstytucja składania dymisji po zmianie na stanowisku prezydenta, co niektóre konstytucje lub zwyczaj konstytucyjny w wielu państwach zakłada.

Dymisję składa premier także wtedy, gdy rezygnuje z pełnienia tej funkcji, co oznacza ustąpienie całego rządu. Prezydent może jednak dymisji tej nie przyjąć. W przypadku przyjęcia dymisji z omawianych powodów, powierza Radzie Ministrów dalsze pełnienie obowiązków, aż do powołania nowego rządu. Taka Rada Ministrów powinna jednak ograniczać swe działania do wykonywania jedynie czynności niezbędnych dla funkcjonowania państwa, powstrzymując się od podejmowania inicjatyw i działań zobowiązujących na przyszłość4.

b) rola Prezesa Rady Ministrów w tworzeniu rządu

Tryb postępowania prezydenta i Sejmu został konstytucyjnie określony, natomiast działania desygnowanego premiera do reglamentacji prawnej nadają się tylko częściowo. Płaszczyzna ta należy raczej do sfery życia politycznego, którą trudno w pełni uregulować prawnie.

Rola desygnowanego premiera jest w tej dziedzinie zasadnicza. Po desygnacji podejmuje on rozmowy polityczne zmierzające do stworzenia koalicji, co jest niezbędne w warunkach systemu wielopartyjnego. W braku wyraźnej większości w Sejmie rozmowy w poszukiwaniu koalicji mogą być długotrwałe, poprzedzają desygnowanie premiera, często trwają nadal aż do momentu powołania rządu (wymowny przykład takiej sytuacji wystąpił w Polsce po wyborach w 1997 r.). Rozmowy dotyczące utworzenia koalicji obejmują także kwestie składu przyszłego rządu, podziału resortów między koalicjantów, personalnego doboru członków rządu itp. Jest to najtrudniejszy i najbardziej żmudny okres prac przed przedstawieniem prezydentowi listy członków Rady Ministrów.

Opracowanie programu działania Rady Ministrów stanowi ważny etap rozmów koalicyjnych, a program ten stanowi dla Sejmu podstawę podjęcia uchwały dotyczącej wotum zaufania. Nieudzielenie tego wotum zobowiązuje wszak premiera do złożenia dymisji rządu.

Premier prowadzi także działania zmierzające do ustalenia składu rządu, a jego samodzielność w tym zakresie jest mocno ograniczona, bowiem szef rządu musi liczyć się z wymaganiami koalicjantów tak co do ilościowych, jak i personalnych warunków udziału danej partii w koalicji.

Powołanie rządu obejmuje wręczenie przez prezydenta nominacji pre­mierowi i członkom rządu oraz odebranie od nich przysięgi, której rotę określa art. 151. Przepisy Konstytucji w wielu przypadkach określają, jakich stanowisk nie mogą łączyć osoby piastujące już wymienione w ustawach funkcje lub urzędy. Tego rodzaju ograniczenia odnoszą się również do premiera i człon­ków rządu. W różnych państwach praktyka w tym względzie jest różna. We Francji powołanie deputowanego lub senatora w skład rządu zobowiązuje go do złożenia mandatu, z kolei w Wielkiej Brytanii zwyczaj konstytucyjny dopuszcza łączenie tego rodzaju, a w przypadku premiera wymaga wręcz, by zasiadał on w Izbie Gmin.

Konstytucja z 1997 r. nie wymienia zakazu łączenia stanowiska premiera lub ministra z innymi funkcjami publicznymi. Stosowne jednak ograniczenia wynikają z postanowień tak ustawy zasadniczej, jak i innych ustaw, np. człon­kowie Trybunału Konstytucyjnego nie mogą piastować innych funkcji, po­dobnie członkowie Trybunału Stanu, Rzecznik Praw Obywatelskich, Prezes NIK. Gdyby zatem osoby te zostały powołane w skład rządu, mają obowiązek złożenia dotychczas pełnionych funkcji.

5. Zmiany w składzie Rady Ministrów

Wotum nieufności Powołanie rządu to rezultat działań prezydenta i Sejmu, zaś zmiany w składzie Rady Ministrów spowodowane rezygnacją ministra, odwołaniem go przez Sejm itp. to rezultat działań głowy państwa, dokonywanych bez udziału Sejmu. Sejm może położyć kres funkcji ministra, uchwalając mu wotum nieufności. Wniosek, z reguły pochodzący od opozycji parlamentar­nej, ma prawo zgłosić grupa co najmniej 69 posłów i może być poddany pod głosowanie dopiero po upływie siedmiu dni. Uchwalenie wniosku przez Sejm zobowiązuje ministra do złożenia dymisji, którą prezydent ma obowiązek przy­jąć. Konstytucja nie daje prezydentowi prawa wyboru między odrzuceniem dymisji ministra a odwołaniem go, nakaz przyjęcia dymisji jest jednoznaczny w świetle art. 159.

Dymisja ministra Członek rządu może także zgłosić dymisję na ręce premiera z własnej inicjatywy. Odwołanie ministra oznacza zwolnienie stanowiska w rządzie, a uzupełnianie składu leży w gestii prezydenta, który jednak zmian w składzie rządu nie może dokonywać z własnej inicjatywy, może działać wyłącznie na wniosek premiera. O ile Mała Konstytucja w art. 68 stanowiła, iż prezydent może dokonywać zmian, to obecny art. 161 stwierdza, że dokonuje on zmian, jest więc zobowiązany przychylić się do wniosku premiera. Decyzje prezydenta w tych kwestiach nie wymagają zatwierdzenia Sejmu, są zatem ostateczne.

6. Problem odpowiedzialności Rady Ministrów

Odpowiedzialność parlamentarna System parlamentarno-gabinetowy zakłada parlamentarną kontrolę działalności Rady Ministrów. Ma to na celu zapewnienie zgodności działania rządu z wolą większości sejmowej, winni zaś prowadzenia niezgodnej polityki ponoszą odpowiedzialność przed Sejmem. Znane są dwie formy odpowie­dzialności, pierwsza zwana parlamentarną5 i druga - konstytucyjna.

Odpowiedzialność parlamentarna ma charakter polityczny, tego bowiem rodzaju są powody jej zastosowania i skutki. Ma zastosowanie, kiedy między polityką realizowaną przez rząd a postulowaną przez większość sejmową występuje widoczna rozbieżność, gdy dotychczasowa większość nie apro­buje już polityki rządu. Skutkiem zastosowania tej odpowiedzialności jest ustąpienie rządu, który podaje się do dymisji bądź to z uwagi na krytykę swego stanowiska, bądź gdy parlament odmawia mu zaufania albo wyraża wotum nieufności.

Drugi rodzaj to odpowiedzialność konstytucyjna, która ma charakter prawny, a warunkiem jej zastosowania jest naruszenie przez członka rządu konstytucji lub ustaw w związku z zajmowanym stanowiskiem i w sposób zawiniony (tzw. delikt konstytucyjny), zaś skutkiem postawienie go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. W jego to kompetencji jest decydowanie o winie i karze osób zajmujących stanowiska kierownicze w państwie.

Odpowiedzialność polityczna, czyli parlamentarna może mieć cha­rakter solidarny lub indywidualny. Jako solidarna występuje wówczas, gdy przedmiotem krytyki jest polityka całego rządu. Jeśli działalność ta spotyka się z dezaprobatą Sejmu, wówczas ustępuje cała Rada Ministrów, niezależnie od tego, jaki w tym zakresie jest stopień winy poszczególnych jej członków. Odpowiedzialność indywidualna występuje wówczas, gdy krytykę parlamentu budzi polityka kierownictwa konkretnego resortu. Sejm może zatem wyrazić wotum nieufności całej Radzie Ministrów bądź konkretnym jej członkom.

Odpowiedzialność konstytucyjna ma zawsze indywidualny wymiar, gdyż ma ona charakter prawno-karny. Każdy zatem członek rządu odpowiada za własną działalność i jej skutki.

a) odpowiedzialność polityczna Rady Ministrów

W zakresie odpowiedzialności politycznej Konstytucja wprowadza dwa środki, które stawia do dyspozycji Sejmu. Pierwszy to odmowa wotum zaufania, drugi to wyrażenie wotum nieufności.

Odmowa wotum zaufania Wotum zaufania znajduje różne zastosowanie i jest udzielane wyłącznie przez Sejm. Występuje w procesie powoływania rządu, gdyż warunkiem istnienia Rady Ministrów jest posiadanie zaufania Sejmu. Dla udzielenia wotum zaufania z reguły wymagana jest bezwzględna większość głosów w Sejmie, większość zwykłą, która ma wyjątkowy charakter, przewiduje art. 155 Konstytucji.

W każdej chwili Sejm może poddać ocenie politykę rządu i w wyniku krytycznej analizy nie udzielić mu zaufania. O wotum zaufania może ubie­gać się wyłącznie premier i on jest inicjatorem dokonania oceny przez Sejm (art. 160). Do uchwalenia wotum zaufania przewidzianego w art. 160 wystarcza większość zwykła.

Negatywna ocena działalności rządu i w konsekwencji odmowa zaufania rodzi po stronie Rady Ministrów obowiązek złożenia dymisji, którą prezydent ma obowiązek przyjąć. Udzielenie zaś rządowi wotum zaufania znacznie wzmacnia jego pozycję.

Z inicjatywą wyrażenia rządowi wotum nieufności występuje opozycja, która dąży do okazania rządowi swej dezaprobaty dla jego polityki. Zgłoszenie takiego wniosku wymaga spełnienia kilku warunków:

a) może go zgłosić co najmniej 46 posłów,

b) wniosek musi wskazywać imiennie kandydata na nowego premiera,

c) można przeprowadzić głosowanie nad wnioskiem dopiero po upływie siedmiu dni od daty zgłoszenia,

d) do przyjęcia wymagana jest większość ustawowej liczby posłów wynosząca 231 głosów,

e) po odrzuceniu wniosku przez Sejm ponowna inicjatywa w tej sprawie może być podjęta dopiero po trzech miesiącach, chyba że nowy wniosek zgłasza co najmniej 115 posłów.

Konstytucja nie zna więc zwykłego wotum nieufności, przewidzianego w Małej Konstytucji, gdy wystarczyło stworzenie tzw. większości negatywnej (przeciwników rządu) do obalenia rządu. Otwierało kryzys polityczny i po­szukiwania nowej większości, co nie jest łatwe, gdyż większość negatywna rzadko przekształca się w większość pozytywną, zdolną do stworzenia bazy dla rządu. Instytucja wotum nieufności określona w art. 158 stanowi odpo­wiednik niemieckiego konstruktywnego wotum nieufności. Przewiduje ono odwołanie dotychczasowego rządu, ale z jednoczesnym wyborem nowego premiera. Konstruktywny charakter tej instytucji wyraża się w tym, że nowa większość występuje nie tylko przeciw dotychczasowej Radzie Ministrów, ale chce także utworzyć nowy rząd. Konstytucja przyjmuje tylko tę formę wotum nieufności, która ma zarazem konstruktywny charakter.

Omawiana instytucja konstruktywnego wotum nieufności oznacza, że przyjęcie tego wniosku rodzi dwa skutki. ...