Nauka administracji – E. Koniuszewska, 21.02.2009r.
Egzamin – 24 kwietnia 17:45; test 20 pytań, 11 pkt. na zal.;
DEFINICJE NAUKI ADMINISTRACJI
Definicje nauki administracji – pojęcie lat 60, 70 XX wieku.
a) Prof. Starościaka – nauka o związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania;
b) Prof. Marcin Jełowiecki – zajmuje się organizacją, funkcjonowaniem admin. państwowej.
c) Stanisław Kowalewski – zajmuje się badaniem prawidłowości występujących w dziedzinie zjawisk administracyjnych.
d) Prof. Zbigniew Leoński – nauka społ. Opierająca się na metodach empirycznych, której przedmiotem jest wszechstronna wiedza o istniejącej w danym ustroju admin. publicznej; jest nauką społeczną ponieważ przedmiotem jej zainteresowania są określone przejawy kultury ludzkiej, stosuje metody empiryczne – twierdzenia wypowiadane na jej gruncie są prawdziwe tylko wówczas gdy znajdują potwierdzenie w rzeczywistości.
Rozwój nauki administracji
Odmiennie kształtowała się w Europie, inaczej w Ameryce Północnej.
Europa:
-rozwój nauki administracji wiąże się z kierunkami naukowego poznania państwa, dopiero później jego administracji (charakter wtórny) w epoce oświecenia. Wpływ na rozwój tej nauki wywarli:
- francuscy teoretycy myśli administracyjnej, którzy zajmowali się administracją publiczną w ramach nauki o państwie
- Polscy reformatorzy II poł. XXw.
- kameraliści i policyści,
- Lorenz von Stein (ojciec nauki admin.) – naukę admin. wyprowadził z wyższej koncepcji państwa zgodnie z którą administracja obejmuje całą działalność państwa poza ustawodawstwem.
- francuscy, polscy i niemieccy prawnicy-administratywiści, dla których nauka administracji była źródłem informacji o rzeczywistości i stanowiła dla nich podstawę do uzasadnienia całego systemu prawa administracyjnego
- uczeni niemieccy działający na początku XX wieku, np. prof. Jastrow – twierdził, że przedmiotem nauki admin. są 2 problemy: jak się administruje i jak należy administrować; Frietz Stier-Somlo – jako pierwszy dokonał podziału nauk administracyjnych na 3 samodzielne dyscypliny: prawo administracyjne, naukę administracji i polityka administracyjna (wg niego nauka admin. opisuje, analizuje i systematyzuje rzeczywistość administracyjną)
- Maks Weber – stworzył model organizacji i sformułował organizację biurokratyczną
- Henri Fayol – zajmował się organizacją i zarządzaniem gł. W przedsiębiorstwach; wyodrębnił on w organizacji przemysłowej funkcję administracyjną składającą się z 5 stadiów: 1. Przewidywanie, 2. Organizowanie, 3. Rozkazywanie, 4. Koordynowanie i 5. Kontrola.
W USA nauka administracji związana była z nauką o zarządzaniu i sprowadzała się do problemów naukowej organizacji pracy w różnych jednostkach organizacyjnych.
• Edward Taylor – prekursor nauki admin. w USA, który sformułował zasadę racjonalnej organizacji pracy i przeniósł je na grunt admin. publicznej. Zwracał uwagę na konieczność tworzenia właściwych warunków organizacyjnych i technicznych pracy w celu podnoszenia jej efektywności oraz doboru odpowiednich osób do wykonywania pracy.
• William Wilson, Goodnova, White – admin. ogranicza się wyłącznie do organizacji polityki i prawa publicznego;
• Gulick – stworzył pierwszą koncepcję jednolitej nauki admin.
• Simon – nauka admin. zajmuje się procesami podejmowania decyzji w organizacji
Nauka administracji jako dyscyplina kompleksowa
Zrodziła się we Francji. Podstawowym jej założeniem było badanie admin. z różnych punków widzenia. Kompleksowość nauki admin. oznacza, że łączy ona w sobie elementy różnych tradycyjnych dyscyplin naukowych – jest nauką interdyscyplinarną. Twórcą tej koncepcji był prof. Langrot – nauka admin. jest dyscypliną zajmującą się badaniem kompleksowych faktów administracyjnych z punktu widzenia prawnego, socjologicznego i politologicznego. (mimo iż czerpie z innych nauk, jest dyscypliną samoistną)
Chevalir, Loschak – twierdzili, że nauka admin. jest autonomiczną nauk społecznych, a równocześnie przyzwalali na istnienie i uprawiane innych nauk admin.
W doktrynie niemieckiej:
Wilhelm Thieme – przedmiotem admin. i nauki admin. jest administracja publiczna w ujęciu materialnym i funkcjonalnym. Z funkcjonalnego ujęcia wynika, że jest ona nauką o działaniach/nauką o podejmowaniu decyzji.
Teoretyczną koncepcję nauki admin. przedstawił fr. uczony F. Longchamps – nauka admin. należy do nauk społecznych ponieważ zajmuje się zjawiskami administracyjnymi, które należą do zjawisk społecznych, a także zajmuje się układami które obejmują te zjawiska. Podkreślał ze nauka admin. ma charakter badawczy i jest w związku z tym nauką wartościującą ponieważ opiera się na oglądzie obserwacji i twierdzeniach spostrzegalnych i stwierdzalnych stosunków do rzeczywistości.
Prof. Leoński – nauka admin. powinna badać administrację z różnych punktów widzenia, a instytucje administracyjne powinny być badane przy wykorzystaniu elementów ekonomicznych, politologicznych i powinno być badane zarówno prawo, czyli normy prawne, jak i rzeczywiste działanie administracji, a następnie należy wyprowadzać wnioski co do przyszłych reform admin.
Związek nauki administracji z innymi dziedzinami wiedzy
Nauka admin. wykazuje związek z nauką prawa admin. (w pierwszej kolejności), a także związek z polityka administracyjną.
Nauki prawa admin. nie interesuje admin. publiczna jako całość, ale koncentruje one swoje badania na normach prawnych dot. admin. Natomiast nauka admin. bada admin. rzeczywistą oraz różne mechanizmy jej funkcjonowania. Nauka admin. opiera się na metodach empirycznych, a nauka pr.admin. stosuje przede wszystkim metodę analityczno-prawną, której istota polega na badaniu związków jakie zachodzą pomiędzy poszczególnymi instytucjami określonymi przez normy prawne. Nauka admin. dostarcza materiału do oceny obowiązujących rozwiązań prawnych i wskazuje na konieczność przeprowadzenia pewnych reform lub zmian.
Relacje między nauką admin. a polityką administracyjną
Nauka admin. ma dawać odpowiedź na pytanie jaka w rzeczywistości jest admin. Natomiast polit.admin. na podstawie dorobku nauki admin. ma oceniać, wartościować określone urządzenia administracyjne i wysuwać postulaty jak należy admin. zmienić, usprawnić.
Można wyróżnić także związek admin. z:
- socjologią - nauka admin. czerpie z dorobku socjologii, a w szczególności wykorzystuje metody badawcze.
- statystyką - w szczególności wtedy gdy bada rzeczywistość admin. od strony liczbowej, ilościowej, in. Wykorzystuje metody statystyczne do badania zjawisk admin.
- prakseologią (nauką o sprawnym działaniu) – zadaniem prakseologii jest opis i analiza form celowego działania oraz formułowanie zasad postępowania, które prowadzą do sprawnego działania instytucji czy jednostek.
Metody i techniki badawcze stosowane w nauce admin.
Metoda badawcza – pewien świadomy sposób postępowania dla osiągnięcia zamierzonego celu. W nauce admin. w postępowaniu badawczym można wyodrębnić 3 etapy:
a) Zbierania materiałów – można wykorzystywać tu metody tzw. doboru próby oraz metody obserwacji migawkowych (polega na rejestracji co pewien czas czynności badanych pracowników).
Przy badaniu dokumentów urzędowych stosuje się technikę analizy konkretnych przypadków (polega na dokładnym badaniu na podstawie akt i innych danych urzędowych dokładnie wyselekcjonowanych spraw, następnie analizuje się czynności podejmowane w toku załatwiania sprawy i na tej podstawie dokonuje się oceny pracochłonności podejmowanych czynności, eliminuje się czynności niepotrzebne)
Przy badaniu dokumentów urzędowych stosuje się także technika dodatkowej kopii – gromadzenie w celach badawczych kopii pism związanych z działalnością danej komórki w określonym czasie i zgromadzony materiał daje podstawę do analizy pracy danej komórki w różnych aspektach.
Na etapie gromadzenia materiałów stosuje się znaną w socjologii
1. Obserwację – proces celowego i bezpośredniego postrzegania. Możemy wyróżnić obserwacje uczestniczące dokonywane przez uczestnika grupy, której obserwacja dotyczy oraz obserwacje nieuczestniczące, dokonywane przez osoby z zewnątrz.
2. Wywiad – forma obserwacji kontrolowanej; może być przeprowadzany w formie swobodnej rozmowy lub przy wykorzystaniu przygotowanego uprzednio kwestionariusza.
3. Ankieta – kwestionariusz sformułowany na piśmie i przesłany do wypełnienia badane instytucji lub osobie.
b) Analizy zebranego materiału – polega na ocenie, sprawdzeniu jego prawdopodobieństwa i jego klasyfikacji. Może być prowadzona przy wykorzystaniu rozmaitych metod badawczych:
• metoda statystyczna – stosowana wówczas gdy określone zjawiska zachodzące w admin. publicznej należy ująć od strony ilościowej
• metoda historyczna – pomocna przy badaniach zmierzających do ustalenia czy dane zjawisko ma charakter trwały czy tylko przejściowy
• metoda porównawcza – zakłada porównywanie zjawisk administracyjnych tego samego rodzaju w różnych jednostkach administracji publicznej, organach czy też państwach.
• metoda normatywna – odwołuje się do badania danego zjawiska ze stanem normatywnym po to, aby ocenić czy dane zjawisko jest prawidłowe z punktu widzenia prawa.
c) Formułowania twierdzeń – sformułowane twierdzenia mogą mieć charakter wyłącznie opisowy lub też mogą wskazywać na drogi i sposoby prowadzące do usunięcia stanów niepożądanych.
ASPEKTY STRUKTURALNE ADMINISTRACJI
Problematyka strukturalna admin., a w szczególności kwestia tworzenia nowych struktur czy przekształcania istniejących w związku ze zmianą modeli państwa ma istotne znaczenie dla realizacji celów postawionych admin. przez ustawodawcę. W systemie admin. publicznej można wyróżnić 2 części:
1) Struktura admin. rządowej
2) Struktura admin. samorządowej
Obie mają na celu wykonywanie administracji publicznej.
Biorąc pod uwagę terytorialny zasięg działania admin. wyróżnia się grupę organów naczelnych i centralnych oraz grupę organów terenowych.
Cechy organów naczelnych:
¤ są powoływane przez Prezydenta bezpośrednio albo po uprzednim wyborze dokonanym przez Sejm
¤ są organami zwierzchnimi wobec pozostałych organów w strukturze admin. rządowej
¤ właściwość terytorialna tych organów obejmuje obszar całego kraju
¤ ponoszą odpowiedzialność polityczną przed Sejmem i konstytucyjną przed Trybunałem Stanu
Poza organów naczelnych i centralnych wyrównamy także:
- terenowe organy admin. rządowej: zaliczamy do nich: wojewodę (który jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie), kierownicy zespolonych służb inspekcji, straży (wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu wojewody z ustawowego upoważnienia lub w imieniu własnym jeżeli ustawy tak stanowią).
- organy admin. niezespolonej
- działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb inspekcji straży
Zadania admin. rządowej mogą wykonywać dobrze organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie tych zadań wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia
Zadania administracji rządowej mogą wykonywać także organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie tych zadań wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia.
(Na poziomie centralnym: org. naczelne i centralne. W ternie: zespolona i niezespolona.)
Organy admin. zespolonej
Zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody może przejawiać się w kilku płaszczyznach:
a) Osobowej – związanej z uzyskaniem przez wojewodę prawa do powoływania albo opiniowania bądź wyrażania zgody na powołanie kierowników tych organów.
b) Organizacyjnej – polega na złączenie regulacji dotyczących służb inspekcji straży do statutu urzędu wojewódzkiego.
c) Kompetencyjnej – zakłada, że wojewoda jest organem zespolonej admin. rządowej w województwie, a jego zadania i kompetencje wykonywane są przez wojewódzkich inspektorów lub komendantów działających w jego imieniu z ustawowego upoważnienia.
W strukturze admin. rządowej istnieje hierarchiczne podporządkowanie (brak samodzielności organów niższego stopnia względem organów usytuowanych w strukturze wyżej), takim organem jest np. wojewoda. Jest to typowa cecha struktury zcentralizowanej. W admin. zcentralizowanej może wystąpić zjawisko dekoncentracji, która oznacza rozproszenie kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego stopnia (dekoncentracja rzeczowa) lub rozproszenie kompetencji jednego organu na podległe mu organy terenowe (dekoncentracja terytorialna).
Brak hierarchicznego podporządkowania, czyli samodzielność organów niższego stopnia względem organów usytuowanych w strukturze wyżej jest charakterystyczna dla struktury zdecentralizowanej. Decentralizacja może występować w 2 postaciach: terytorialnej, np. samorząd terytorialny lub rzeczowej, np. samorząd zawodowy gospodarczy.
Zadania admin. i ich aspekty strukturalne
1. Ograny składające się z czynnika obywatelskiego/społecznego - organem społ. jest taka jednostka, w której skład wchodzą osoby traktujące swoją pracę honorowo, czyli nie otrzymują stałego wynagrodzenia, np. ograny sam. terytorialnego, np. rada gminy
2. Ograny składające się z czynnika zawodowego – organy zawodowe, które składają się osób traktujące swoją pracę jako źródło zarobku, są to osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy, np. pracownicy urzędów państwowych.
Podział na organy:
a) Kolegialne/wieloosobowe. Kolegialność może być rozumiana jako 1. metoda działania (konieczność współpracy wielu osób i nie wynika z niej aby organ działający w oparciu o tę metodę posiadał strukturę wieloosobową; metoda ta może być też właściwa dla organów jednoosobowych), 2. Cecha strukturalna organu (oznacza organ składający się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania rozstrzygnięć lub innych czynności, wówczas cały zespół osób lub odpowiednie kworum jest upoważnione do działania i na zewnątrz liczy się działanie całego zespołu, a nie poszczególnych osób). Istotne znaczenie ma tu struktura organu kolegialnego oraz organizacja pracy. Generalizując możemy powiedzieć, że każdy organ kolegialny ma swojego przewodniczącego powołanego na całą kadencję organu kolegialnego lub na pewien czas działania tego organu. Często obok przewodniczącego działa zastępca/zastępcy. Do zadań przewodniczącego należą m.in. zwoływanie posiedzeń, przygotowywanie/akceptowanie porządku obrad, przewodniczenie na posiedzeniu, kierowanie przebiegiem posiedzenia oraz dbałość o wykonywanie uchwał organu kolegialnego.
b) Jednoosobowe/monokratyczne. Do podjęcia skutecznego działania potrzebna jest jedna osoba, która jest upoważniana do podejmowania rozstrzygnięć.
Podział na organy o kompetencjach:
a) generalnych/decydujące (upoważnione są do podejmowania wiążących rozstrzygnięć, np. wojewoda)
b) Specjalnych/pomocnicze (nie mogą podejmować rozstrzygnięć, mogą sporządzać oceny, opinie, mogą inicjować określone postępowanie, przeprowadzać czynności kontrolne)