Wykład
Poprzedni wykład: koncepcje związane z modernizacją administracji publicznej uzasadniające zarówno potrzebę prywatyzacji zadań administracji publicznej jak też zmiany w prawach i formach działania administracji tj. pojawienie się wielości podmiotów administrujących. Są to koncepcje modernizacyjne związane z przekształceniami zarówno administracji jak i prawa głównie prawa administracyjnego.
Umowy administracyjne
Alternatywne wobec decyzji administracyjnej formy działania administracji.
Wszystkie działania administracji muszą się opierać na określonych podstawach prawnych co w polskim systemie prawa wynika zarówno z przepisów Konstytucji, a także z ustaw ustrojowych oraz ustaw materialnego prawa administracyjnego. Prawo reguluje formy działania administracji nazywane też środkami działania. Prawną formą działania administracji jest określony typ czynności, który może być wykorzystany przez organ do załatwienia określonej sprawy. W funkcjonowaniu administracji publicznej, prawodawca nakładając na organy administracyjne obowiązek wykonania określonych zadań, nie zawsze dokładnie określa formy, za pomocą których te zadania należy realizować. Niekiedy ustawodawca wprost wskazuje formy i organ nie ma wyboru, ale częstsza jest sytuacja, kiedy wybór formy pozostawia ustawodawca uznaniu organu, który wybiera określoną formę jako najbardziej efektywną w danych warunkach. Niekiedy też wykonanie zadania publicznego wymaga stosowania kilku form i wówczas mówi się o działaniach złożonych. W doktrynie prof. ?, prof. Zimmerman, prof. Ura?, podkreślają że można wyróżnić 3 sposoby wyznaczania przez prawodawcę prawnych form działania administracji.
1. Wyraźne określenie prawnej formy, np. ustawa o samorządzie powiatowym w art. 5 stanowi, że powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie powierzenia zadań. Ale w celu wykonania tych zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać umowy z innymi podmiotami
2. Prawodawca pozostawia wybór formy organowi administracji spośród form ściśle przewidzianych prawem.
3. Kiedy są określone zadania organu i pozostawiono organowi wybór formy niezabronionej przez prawo, czyli tutaj prawo nie wyznacza. Organ może wybrać formę ze wszystkich, które są przez prawo niezabronione.
Prawna forma działania nie musi być przez prawo explicite wskazana, wystarczy że jest prawnie dopuszczalna. Jeśli jest zatem pozostawiony organowi wybór formy, to musi on dokonując tego wyboru rozstrzygnąć, która z wchodzących w grę form będzie najlepszym, najefektywniejszym środkiem osiągnięcia celu.
Do podstawowych form działania administracji publicznej określonej przez prawo należą:
1. Akty administracyjne
2. Akty normatywne
3. Formy działań faktycznych
4. Umowy
Jednocześnie w literaturze ostatnich lat stwierdza się tendencje do stosowania przez administrację niewładczych form działania. Zakres niewładczych form działania obejmuje sferę gospodarczą, a więc np.:
a) gospodarowanie gruntami należącymi do państwa lub związków komunalnych;
b) sprzedaż państwowych nieruchomości rolnych;
c) gospodarka lokalami użytkowymi należącymi do gmin.
Tutaj administracja kieruje się głównie interesem publicznym a nie ochroną praw jednostki.
Jakie formy należą do form niewładczych i co to jest forma niewładcza?
Formy niewładcze - charakteryzują się tym, że pozycja organu i drugiego podmiotu stosunku prawnego jest równorzędna. Następuje tutaj daleko idąca zmiana, ponieważ organ administracji publicznej nie zajmuje zdecydowanej pozycji nadrzędnej, jak to ma miejsce w przypadku stosowania form władczych.
Formy niewładcze na gruncie polskiego systemu prawa
1. umowy cywilnoprawne – zakres ich wykorzystywania przez administrację powiększa się z roku na rok;
2. porozumienia administracyjne;
3. kontrakt wojewódzki;
4. umowy o partnerstwie publicznoprawnym.
Ad. 1 UMOWY CYWILNOPRAWNE - Działalność administracji publicznej, w której wykorzystywana jest konstrukcja umowy cywilnoprawnej dotyczy 2 sfer:
a) zarządu majątkiem;
b) sprawy należące do administracji świadczącej – np. z zakresu pomocy społecznej, administracja świadcząca organizuje też budowę dróg, kanalizacji, wodociągów, obiektów sportowych, publicznych placówek kultury.
Funkcjonowanie administracji w tych sferach obejmuje wszystkie szczeble administracji zarówno rządowej jak i samorządowej. W literaturze podkreśla się, że instytucje w szczególności umowa cywilnoprawna, staje się niezastąpiona, głównie w sferze obrotu gospodarczego, w którym uczestniczy administracja, ponieważ pozwala na optymalne ukształtowanie wzajemnych praw i obowiązków zgodnie z konstrukcją tej umowy opartej na wolności umów. Organ administracyjny ma swobodę w wyborze partnera, ma swobodę w określeniu treści umowy, ma swobodę w określeniu następstw prawnych związanych z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem umowy. Umowa cywilnoprawna pozwala też organowi administracyjnemu na bezpośrednią kontrolę wykonania zaciągniętych zobowiązań, aby w przypadku sporu na obiektywne jego rozstrzygnięcie przez sądy powszechne. Wykorzystywanie umów cywilnoprawnych związane jest z określonym ustrojem administracji publicznej, bowiem tylko administracja zdecentralizowana, w szczególnie w systemie samorządu terytorialnego, może tą formą się posługiwać, bowiem dla zaciągania zobowiązań konieczne jest dysponowanie samodzielne majątkiem komunalnym, czy też państwowym. Administracja publiczna korzystając z umów cywilnoprawnych realizuje zadania, które są zadaniami wobec określonych społeczności, stąd też nieobojętne jest z punktu widzenia jednostki, obywatela, czy jakość tych zadań, ich terminowość, efektywność ulega poprawie w skutek tego, że organ korzysta z konstrukcji umowy cywilnoprawnej, czy wręcz przeciwnie. Sytuacja prawna jednostki albo nie ulega w ogóle zmianie albo wręcz pogarsza się ale to jest odrębny problem. Umowy cywilnoprawne ma zakres przede wszystkim prywatyzacji zadań administracji publicznej, są już formą tak często stosowaną, że pojawia się problem granic stosowania instrumentów cywilnoprawnych w administracji
Ad. 2. POROZUMIENIA ADMINISTRACYJNE – forma związana z tzw. umowami administracyjnymi. Część autorów odróżnia umowę administracyjną od porozumienia administracyjnego – do nich należy Jan Zimmerman. Prof. Sztal uważa, że w zasadzie trudno wyznaczyć wyraźne granice. Ponieważ zakres umów cywilnoprawnych, fakt że równość stron stawia w zdecydowanie trudniejszej sytuacji procesowej kontrahenta administracyjnego powoduje, że coraz częściej w doktrynie prawa administracyjnego polskiego, formułuje się postulat ujęcia umów w ramy procedury administracyjne. Ujęcie umowy administracyjnej jako formy działania, która obok umowy cywilnoprawnej może stanowić podstawę działań administracji.
Niemcy – rozwiązanie klasyczne i bardzo wyraźne. Początki stosowania umów administracyjnych nazywanych też umowami publicznoprawnymi w odróżnieniu od umów cywilnych czyli prywatnoprawnych sięgają początków XX w., ale wtedy na skutek tego, że w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd głoszony przez Otto Mayera, który znamyJ, że zadania administracji wykonywane są za pomocą form władczych decyzji administracyjnej. Ten pogląd O. Mayera był barierą, która ograniczała formy których organ administracyjny miałby pozycję równorzędną. W latach 60 –tych, w szczególnie 70- tych ta koncepcja form konsensualnych zaczęła zwyciężać. W 1976 r. nastąpiła procesowa regulacja umów administracyjnych. Uchwalona w tym roku Federalna ustawa o postępowaniu administracyjnym nadała umowie publicznoprawnej(administracyjnej) ramy prawne. Wejście w życie tej ustawy przerwało spór, który trwał w latach 60-tych i 70-tych, związany z pytaniem czy umowy administracyjne wymagają szczegółowego upoważnienia ustawowego – to stanowisko nazywane było teorią upoważnienia, czy wystarczy generalne dopuszczenie umów administracyjnych. Ustawa ten spór rozstrzygnęła jednoznacznie na rzecz generalnej dopuszczalności co oznacza, że umowa administracyjna w systemie niemieckim stanowi obok klasycznych form aktu administracyjnego uzupełniającą formę w sprawach administracyjnych. Czynności organów administracyjnych zmierzające do zawarcia umowy, samo zawarcie umowy, są w prawie niemieckim czynnościami postępowania administracyjnego tak samo jak czynności zmierzające do wydania aktu administracyjnego.
Zgodnie z par. 54 ustawy o postępowaniu administracyjnym umowa administracyjna może przybrać formę umowy subordynacyjnej oraz koordynacyjnej.
Umowa koordynacyjna jest zawierana między partnerami o równorzędnej pozycji, a więc organami wykonującymi funkcję organów administracji publicznej, czyli to będą w polskiej nomenklaturze porozumienia.
Umowa subordynacyjne – to umowy podmiotami miedzy podmiotami znajdującymi się w stosunku nadrzędności i podporządkowania, czyli relacja władza obywatel (władza -jednostka). W przeciwieństwie do Niemiec brak jest w Polsce takiej ogólnej regulacji dotyczącej tego typu umów administracyjnych. Umowa subordynacyjna w przeciwieństwie do umów koordynacyjnych jest alternatywą dla aktu administracyjnego i może zastępować akt administracyjny. Umowa subordynacyjna jest dopuszczalna w każdym przypadku, o ile nie ma wyraźnego zakazu ustawowego. To jest to generalne upoważnienie. Gdy wydanie aktu administracyjnego wymaga szczegółowego upoważnienia do działania, właśnie w tej formie to dla wydania umowy subordynacyjnej wystarcza ogólne upoważnienie.
Znaczenie umów subordynacyjnych oraz jej zalety w porównaniu do aktu jednostronnego– wskazuje się, że umowa umożliwia koordynacyjną formę kształtowania stosunków między jednostką a organem, ale taka konstrukcja ma swoje zalety ale też pewne wady. Pozytywnie ocenia się to, że jednostka staje się partnerem administracji bowiem umowa gwarantuje jej większy wpływ na ukształtowanie stosunku, a w szczególności na ochronę własnych interesów. Wskazuje się też, że umowa jest formą, która jest optymalna dla rozwiązywania konfliktów interesów, a te konflikty są przecież nieodłączne dla funkcjonowania współczesnego społeczeństwa. Umowa zwiększa też stopień przejrzystości funkcjonowania administracji, a także daje większą szansę na społeczną akceptację regulacji którą tworzy. To jest budowanie tego społecznego typu na bazie…? to są te formy konsensualne, które mają zastępować jednostronne władcze rozstrzygnięcie. Wskazuje się w doktrynie, że te pozytywne rezultaty zależą od tego czy organ administracyjny nie będzie nadużywał swojej dominującej pozycji, czy będzie nastawiony na prowadzenie rokowań i czy będzie kierował się tym by przyjąć rozwiązanie optymalizujące korzyści wszystkich uczestników umowy, a więc organ administracji musi rezygnować z argumentu siły. Do zagrożeń zalicza się wszystkie zjawiska, które wiążą się z wyprzedażą władzy zwierzchniej i stąd przyjęto że dopuszczalność zawierania umów administracyjnych (publicznoprawnych) w stosunkach subordynacyjnych musi podlegać większym ograniczeniom niż w stosunkach cywilnoprawnych. W prawie niemieckim decyzja, jaką formą organ posłuży się, a więc czy będzie wydany akt administracyjny, czy zostanie zawarta umowa administracyjna, ta decyzja należy do organu administracyjnego. W zasadzie nie jest jasny charakter decyzji co do woli zawarcia umowy, ale w doktrynie niemieckiej dominuje stanowisko, że w tej decyzji istotne są władcze uprawnienia zwierzchnie organu. Umowa administracyjna dochodzi do skutku między dwoma lub więcej podmiotami poprzez wzajemne złożenie oświadczeń woli owych partnerów, przy czym te oświadczenia musza być złożone świadomie i wyraźnie wyrażać wolę związania się umową . Dla wykładni oświadczeń woli mają zastosowanie odpowiednio przepisy prawa cywilnego. Materia umowna umów administracyjnych musi oczywiście pozostawać w związku z regulacją prawa administracyjnego głównie materialnego. Ze względu na ogromny zakres materialnego prawa administracyjnego przedmiotowe ramy tych umów są bardzo rozległe.
Ustawa wyróżnia 2 typy umów subordynacyjnych.
1. Ugoda – Nie ma nic wspólnego z ugodą administracyjną, która jest znana i niewykorzystywana zresztą w polskim porządku.
2. Umowa wymiany
Ad. 1 Ugoda – jako typ umowy subordynacyjnej w prawie niemieckim , to umowa usuwająca istotne niejasności co do rzeczywistego stanu faktycznego lub prawnego w drodze wzajemnych ustępstw. Niejasność co do faktów, niejasność co do prawa w stopniu istotnym, związane jest właśnie z typem umów subordynacyjnych nazywanych ugodą. Celem ugody jest polubowne, konsensualne załatwienie sprawy, w drodze wzajemnych ustępstw w sytuacjach szczególnych, a więc gdy dokonanie ustaleń stanu faktycznego lub prawnego, powoduje istotne trudności.
Niejasność co do stanu faktycznego zachodzi wtedy, gdy istnieją nieznane fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, rezultaty poszukiwania czy wyjaśnienia tych faktów nie są pewne lub ich wyjaśnienie w stosownym czasie związane z ..? procesowym jest niemożliwe lub też nakłady finansowe dla wyjaśnienia tych faktów, okoliczności są niewspółmiernie duże w stosunku do doniosłości sprawy.
Niejasność co do prawa ma miejsce w sytuacji , gdy przyjęcie wykładni przepisów, która jest podstawą rozstrzygnięcia, jest wątpliwa ta wykładnia, gdy brak jest jednolitego orzecznictwa sądów wyższych, gdy w sprawie należy stosować prawo zwyczajowe, prawo dawne lub prawo mocne lub prawo obce, a także w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia walidacyjne co do obowiązywania przepisów są trudne do ustalenia, bowiem obowiązujące przepisy interporalne wywołują istotne różnice. Niepewność co do prawa, niejasność co do prawa musi przekraczać to co nazywa prof. Kustra zwykłym ryzykiem procesowym.
Usunięcie niejasności i jednych i drugich, które mogą występować łącznie albo oddzielnie, może nastąpić poprzez wzajemne ustępstwa stron kontraktu. Wzajemność oznacza, że każdy partner umowy zarówno organ jak i jednostka musi odstąpić od części swoich uprawnień, których doniosłość prawna jest porównywalna z ustępstwem drugiej strony, a więc te ustępstwa organów i jednostki muszą być porównywalne. Jeżeli ustępuje jedna strona to nie ma ugody, ale następuje zrzeczenie się lub uznania roszczenia albo przez organ albo przez drugą stronę.
Ustępstwa ze strony organu
a) mogą polegać na zrzeczeniu się daniny publicznej,
b) odstąpieniu od egzekucji aktu administracyjnego,
c) odroczeniu terminu wykonania obowiązku
Ustępstwa ze strony jednostki
a) zrzeczenie się odsetek z tytułu nadpłaty
b) wycofanie się z oskarżenia
c) zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego
Do organu należy ocena czy zawarcie ugody jest celowe. Przy tej ocenie organ musi się kierować zasadą proporcjonalności, a więc czy z punktu widzenia, np. ekonomiki procesowej trudności w dążeniu do wyjaśnienia stanu faktycznego, prawnego są istotną przeszkodą do wydania aktu administracyjnego i wówczas rozważa zastosowanie tej formy umowy.
Ugoda nie usuwa niejasności co do stanu faktycznego, prawnego w całości i stąd zawsze wchodzi ta forma w grę, gdy wydanie aktu administracyjnego wiązałoby się z wadami dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego, także ustalenia obowiązywania norm.
Ad. 2 Umowa wymiany – zupełnie inny typ umów administracyjnych, ponieważ to jest umowa do wzajemnych świadczeń pod warunkiem, że wiązać się one będą z wypełnianiem zadań publicznych administracji. Wzajemne świadczenia jednostki muszą pozostawać w związku rzeczowym ze świadczeniami organu. Centralnym punktem umowy wymiany jest pojęcie świadczenia wzajemnego strony świadczenia, które ma wspomagać realizację publicznych zadań administracji. Jedynym ograniczeniem dla umowy wymiany jest istnienie( obowiązywanie) przepisu szczególnego, który jej zabrania lub sprzeciwia się jej treści.
Roszczenia z umów administracyjnoprawnych w prawie niemieckim należą do drogi sądowoadministracyjnej . Oprócz tego ustawa o postępowaniu administracyjnym przewiduje możliwość zawarcia w umowie subordynacyjnej klauzuli o natychmiastowej jej wykonalności w drodze egzekucji administracyjnej. Strony kontraktu, musza złożyć zgodne oświadczenia woli o akceptacji natychmiastowej wykonalności wynikającej z umowy świadczenia. W imieniu organu takie oświadczenie może złożyć wyłącznie osoba mająca kwalifikacje prawnicze, istotnie osoba zajmująca kierownicze stanowisko. W umowie administracyjnej w prawie niemieckim istnieją oczywiście elementy władcze, bo to do organu należy wybór formy działania. Wiele ocen, nie tylko w doktrynie niemieckiej ale również w doktrynie polskiej, która analizuje konsensualne formy wskazuje, że niemieckie rozwiązania są niezwykle takimi rozważnymi posunięciami, które umożliwiają praktyczną realizację tego, by w praktyce organy obok umów cywilnoprawnych posługiwały się umowami administracyjnoprawnymi i co więcej, by te umowy cywilnoprawne nie były dominujące, bo powstaje właśnie to zagrożenie wyzbywania się zwierzchności. W polskiej doktrynie podkreśla się, że normatywny dorobek systemu niemieckiego powinien być inspiracją dla polskiego prawodawcy, bowiem u nas nie wykształciła się wyraźnie procesowa konstrukcja umowy administracyjnej. Niewątpliwie, wówczas kiedy na skutek inspiracji Rzecznika Praw Obywatelskich – nieżyjącego J. Kochanowskiego opracowano przepisy ogólne prawa administracyjnego, uregulowano właśnie umowę administracyjną. Art. 43 tego projektu, przyjmował konstrukcję ugody, którą nazwano układem i ….? No ale jak wiecie nie nadano temu projektowi biegu i nie wiadomo czy w najbliższym latach dokona się tej regulacji
PRZERWAJ